近年來，多起重大管道安全事故引起了政府及公眾對管道保護工作的高度關注。在我國進入新時代這一重要歷史節點，站在經濟和社會安全發展的大局，開展管道保護法修訂工作具有重大意義。如何界定政府部門、管道企業、社會公眾及相關行業對管道安全應承擔的責任，破解當前管道保護面臨的困境，處理好相關利益方的關系，促進管道行業和沿線經濟社會健康發展，無疑是這次修法責無旁貸的使命。

修法應明確相關責任和要求。比如，由誰主導高后果區的管理，承擔反打孔盜油破壞的主體責任？如何進一步厘清隱患與風險的關系，以及隱患治理的責任單位？在完整性管理過程中，政府參與的廣度和深度如何界定？如何發揮行業協會的作用？等等。盡管可能會存在不同的看法，但我想，機遇如此寶貴，我們應該深刻結合我國國情和時代特征，汲取我國和發達國家管道保護的經驗教訓，勇敢地突破體制的藩籬，壓實責任，破解難題。

建議明確人口密集型高后果區管控責任主體。地方縣級及以上人民政府應是高后果區管控責任主體，主導識別、評估、管控、監管等一系列工作。后開工建設工程應禁止形成人口密集型高后果區。已形成的高后果區，應嚴格依法依規加強管理。人口密集型高后果區的風險管控，需要城市相關管理部門的積極參與，需要兼顧做好社會穩定工作。如果沒有政府的主導，管道企業不但不能實現對高后果區的有效管控，甚至連日常的管體檢維修質量都難以保證�！吨泄仓醒� 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》（2016年12月9日）要求“加快實施人口密集區域的危險化學品和化工企業生產、倉儲場所安全搬遷工程”，這項工作由管道企業主導推進困難重重。如果明確政府是高后果區管理責任主體，則遷改動力更為充足，工作局面更容易打開。另外，人口密集型高后果區的產生，大都和地方城鄉建設規劃有密切關系。加強政府在這方面的責任，有助于從源頭上降低新產生高后果區的可能性。

建議明確反打孔盜油破壞責任主體�？v觀世界各國，對打孔盜油現象從來都是嚴懲不貸。國內的經驗教訓表明：凡是當地政府高度重視的地區，管道周邊治安環境良好，打孔盜油案件很少發生；反之，則打孔盜油事件屢禁不止。應明確當地政府反打孔盜油破壞的主體責任，加大打擊力度，為管道安全運行創造良好社會環境。

建議明確政府推進實施管道完整性管理應發揮的作用。 2002年，美國政府在重大事故的警醒下，頒布促進管道安全法案，明確要求高后果區應開展管道完整性管理。這是因為高后果區事故事關公眾安全，屬于政府管理責任。因此，美國政府對高后果區完整性管理計劃的制定和落實，全面介入，深度管理。加拿大借助行業協會的力量，核查各條管道的內外檢測數據，監督重大安全運營方案，定期審查安全報告，顯著提升了管道安全管理水平。

建議增補基于風險的管道隱患識別治理相關內容�，F行管道保護法第三十一條要求居民區、學校、加氣站、儲罐等區域與管道的安全距離應滿足國家技術規范的強制性要求，但相關的國家技術規范目前還是空白。在管道保護實踐中，雖明知是安全隱患，但因為缺少標準而無法判定并采取相應措施。 2014年，《危險化學品生產、存儲裝置個人可接受風險標準和社會可接受風險標準（試行）》（國家安全生產監督管理總局第13 號公告），為通過定量風險評價確定外部安全防護距離、評判隱患標準提供了數據準則�！痘�于風險的油氣管道安全隱患分級導則》（GB/T 34346），明確了基于風險的油氣管道隱患分類、分級治理模式。建議用定量風險評估的方法，將風險不可接受的情況判定為隱患。將萌芽狀態的隱患治理放在突出重要的地位。三年隱患整治攻堅戰之所以能取得成功，得益于各級政府安委會強有力的領導，安監部門發揮了牽頭督辦的重要作用。而作為屬地政府主管管道保護工作的部門，由于缺乏執法手段，未能很好發揮其法律賦予的職能。有鑒于此，建議對管道保護法第二十五條修改為：管道企業應當及時發現和排除已存在的或處于萌芽狀態的外部安全隱患。對于難以排除的外部安全隱患，應當向縣級以上地方人民政府報告。政府應當及時協調排除或者報請上級人民政府及時組織排除已存在的或處于萌芽狀態的安全隱患。

建議發揮行業協會組織在管道保護中的作用。加拿大管道運營監管，政府投入較少，卻取得了顯著成效，主要原因是行業協會發揮了重要作用。政府僅投入少量的人力，即實現了對整個行業的有效服務和監管。定量化、精確化的風險評價工作需要大數據的支撐，需要長期持續的收集和整合國內全部管道企業的相關評價數據和專業資料。單個企業或企業集團無法完成該項工作，而管道行業協會將發揮不可替代的作用。當前，迫切需要完善管道風險評價細則，建立和持續充實風險評價信息數據庫，深入研究各種問題要素的全概率模型，開發和持續升級評價軟件，滿足行業簡潔化、精確化定量評價的需求。因此，應將行業協會的職責納入法律條款，突出行業協會的作用，由協會參與報警預警、搶險救援、管道科技等體系建設，可以在政府部門不增加大量投入的情況下，整合國內優勢資源，高效提升管道行業整體管理水平。

作者：吳海東，中國石化管道儲運有限公司副總工程師、安全總監。兼任石油工業標準化技術委員會委員兼油氣儲運專標委副秘書長，湖北省石油學會常務理事兼油氣儲運分會主任委員。

《管道保護》2018年第3期（總第40期）