違章占?jí)阂恢笔怯绊戄斢蜌夤芫�(xiàn)正常運(yùn)行的安全隱患，國(guó)家先后頒布有關(guān)法規(guī)法律，明確管線(xiàn)安全保護(hù)的重要性及違章占?jí)旱奈：π�。�?005年以來(lái)， 華北油田對(duì)所屬管線(xiàn)上方的違章占?jí)哼M(jìn)行了清理和整改， 并建立了預(yù)防占?jí)旱墓ぷ鳈C(jī)制， 取得了一定的成效， 但如何做好違章占?jí)旱念A(yù)防和管理工作， 規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)， 需要進(jìn)一步研究和探討。

一、輸油氣管道違章占?jí)旱男纬杉拔：?/p>

油田開(kāi)發(fā)初期， 地廣人稀， 自然環(huán)境和工作條件惡劣， 基本建設(shè)條件受人為因素限制較少，油氣生產(chǎn)設(shè)施大部分在遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村的野外。 但自上世紀(jì)八十年代， 隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展， 城鄉(xiāng)規(guī)劃擴(kuò)大， 越來(lái)越多的油氣生產(chǎn)設(shè)施被納入城鎮(zhèn)規(guī)劃之內(nèi)， 輸油氣管道違章占?jí)簡(jiǎn)栴}日趨突出。 形成的管道占?jí)杭扔信R時(shí)性建筑， 也有經(jīng)當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)批準(zhǔn)的長(zhǎng)期性建筑； 既有私人的房產(chǎn)， 也有其它企事業(yè)單位的商場(chǎng)、 醫(yī)院和小廠(chǎng)小店等。 此外， 一些地方放炮開(kāi)山、 挖沙取土， 使管道水土防護(hù)工程損壞嚴(yán)重， 公路、 電力、 通訊等部門(mén)新建、 改（擴(kuò)） 建工程與管道交叉嚴(yán)重， 這些都成為管道安全運(yùn)行的重大隱患， 需引起高度重視并加以解決。

分析其成因， 一是早期缺乏有關(guān)輸油氣管道安全保護(hù)的法律法規(guī)。 上世紀(jì)80年代前后，管道上方違章占?jí)旱默F(xiàn)象很普遍。 1989年國(guó)務(wù)院頒布了《石油天然氣管道保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）， 雖然在法律上予以明確和規(guī)定，但實(shí)施后存在著與現(xiàn)實(shí)管道保護(hù)不適應(yīng)的問(wèn)題。 2001年， 重新修訂的《條例》 進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了管道安全保護(hù)的重要性， 對(duì)違章占?jí)旱奈：σ蔡岢鱿鄳?yīng)的處罰條款， 但由于在管道中心線(xiàn)兩側(cè)各左右5米范圍內(nèi)的地域沒(méi)有永久征地，《條例》 與《土地管理法》 相比， 法律效力低， 無(wú)法有效制止管道違章占?jí)海?二是管道建設(shè)沒(méi)有依法納入地方城鄉(xiāng)規(guī)劃。 原先地處野外的油氣站、 場(chǎng)、 管線(xiàn)、 井， 隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張， 城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)沒(méi)有很好地調(diào)查建設(shè)用地及周?chē)�的環(huán)境， 對(duì)管道用地缺乏必要保護(hù)， 造成占?jí)含F(xiàn)象非常普遍； 三是由于歷史原因， 企業(yè)未及時(shí)向所在地方規(guī)劃部門(mén)報(bào)送所建管道的有關(guān)資料， 造成部分人員不清楚管道位置， 從而造成占?jí)骸?還有企業(yè)管道巡檢監(jiān)督機(jī)制不健全、 管道設(shè)計(jì)階段過(guò)多考慮控制投資等因素。

違章占?jí)何锏拇嬖冢?對(duì)公共安全和管道安全運(yùn)行的危害相當(dāng)嚴(yán)重， 主要表現(xiàn)在： 一是占?jí)汗芫�(xiàn)的建筑極易使地下管線(xiàn)沉降變形， 導(dǎo)致管線(xiàn)破裂、 油氣泄漏。 占?jí)航ㄖ�物產(chǎn)生的廢液直接滲入地下， 加速管道腐蝕， 甚至穿孔。 由于管道被占?jí)海?泄漏的天然氣不能及時(shí)排除，聚集到一定濃度時(shí)， 遇到明火就會(huì)爆炸； 二是利用占?jí)航ㄖ�為窩點(diǎn)， 進(jìn)行盜油、 盜氣等違法犯罪活動(dòng)。 近年來(lái)， 已發(fā)生過(guò)多起犯罪分子利用違章建筑做掩護(hù)， 直接在管道上打孔盜油；三是給管道管理和搶修帶來(lái)不便， 可能帶來(lái)嚴(yán)重的次生災(zāi)害。 原油管道損壞后可能造成凝管， 給搶修后的再次輸油造成很大困難， 嚴(yán)重的會(huì)導(dǎo)致油田和下游停產(chǎn)。

二、違章占?jí)何锏奈：�及清理法律風(fēng)險(xiǎn)分析

由于輸油氣管線(xiàn)輸送的介質(zhì)具有一定的特殊性——易燃易爆、 高污染、 有毒等， 管線(xiàn)通過(guò)的土地及周?chē)�環(huán)境都有可能存在風(fēng)險(xiǎn)。 所以在處理管線(xiàn)上方違章占?jí)何飼r(shí)就要認(rèn)真分析：

（一） 由于管線(xiàn)泄漏造成的傷亡事故和財(cái)產(chǎn)損失。 管線(xiàn)泄漏有兩種情況： 管線(xiàn)自然腐蝕造成穿孔和不法分子鉆孔盜油所致。 不法分子鉆孔盜油造成的損失應(yīng)由不法分子承擔(dān)， 但事實(shí)并不完全如此， 2003年1月25日在阿賽輸油管線(xiàn)上發(fā)生鉆孔盜油案件， 導(dǎo)致大量原油外泄，迫使該輸油管線(xiàn)停輸6小時(shí)48分， 造成直接經(jīng)濟(jì)損失155萬(wàn)元， 同時(shí)也給草原環(huán)境造成嚴(yán)重污染。 雖然犯罪分子最終被繩之以法， 但實(shí)際經(jīng)濟(jì)賠償仍要油田企業(yè)承擔(dān)。 對(duì)于管線(xiàn)穿孔由自然腐蝕造成， 如果管線(xiàn)上方?jīng)]有占?jí)何铮?事故責(zé)任非常明確， 由管道企業(yè)承擔(dān)。 而對(duì)于管線(xiàn)上方存在違章占?jí)何锏模?責(zé)任就很難確定，按《石油天然氣管道保護(hù)法》 （以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管道保護(hù)法》 ） 規(guī)定， 管線(xiàn)中心線(xiàn)左右5米范圍內(nèi)不允許修建任何建筑物， 企業(yè)不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任或承擔(dān)部分責(zé)任。 但按照《土地管理法》 占?jí)簯?hù)主仍有土地使用權(quán)， 戶(hù)主是受害者。 此時(shí)責(zé)任劃分在法律上也很難界定。

（二） 給管道管理?yè)屝迬��?lái)不便和安全隱患， 前幾年， 在華北油田主要集輸管線(xiàn)上， 各類(lèi)民房、 營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、 生產(chǎn)廠(chǎng)站、 果園、 蔬菜大棚、 深根林木、 養(yǎng)殖廠(chǎng)、 冷庫(kù)等等集中成片。問(wèn)題最為嚴(yán)重的是肅寧縣王一聯(lián)至留一聯(lián)輸油管線(xiàn)， 該管線(xiàn)總長(zhǎng)13.5公里， 其中永久性建筑物達(dá)200處之多， 占據(jù)了管線(xiàn)全長(zhǎng)的2/5（該管線(xiàn)現(xiàn)已報(bào)廢） 。 如果一旦發(fā)生管線(xiàn)泄漏， 搶修工作很難進(jìn)行， 大量原油外泄， 同時(shí)也給戶(hù)主帶來(lái)安全隱患和污染， 長(zhǎng)時(shí)間的停輸導(dǎo)致管線(xiàn)凝管， 給管理和掃線(xiàn)帶來(lái)難度。 這部分的經(jīng)濟(jì)損失該由誰(shuí)負(fù)責(zé)？ 目前情況下， 企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失和戶(hù)主的經(jīng)濟(jì)損失基本上全部由油田承擔(dān)， 但這種現(xiàn)象是極不合理的。 油田企業(yè)怎樣依法處理此種事件， 這不但要依靠法律的問(wèn)題， 而且還要得到地方政府的支持。

（三） 對(duì)于管線(xiàn)占?jí)何锏那謇硌a(bǔ)償。 目前有這樣一種情況， 油田以《管道保護(hù)法》 為依據(jù)， 堅(jiān)持依法清理； 而地方按照《土地管理法》 ， 以油田沒(méi)有征地、 農(nóng)民仍有土地使用權(quán)為由， 對(duì)占?jí)呵謇聿恢С帧?不作為， 給管線(xiàn)占?jí)何锏那謇砉ぷ鲙��?lái)較大難度。 盡管《管道保護(hù)法》 第五條規(guī)定“省、 自治區(qū)、 直轄市人民政府能源主管部門(mén)和設(shè)區(qū)的市級(jí)、 縣級(jí)人民政府指定的部門(mén)， 依照本法規(guī)定主管本行政區(qū)域的管道保護(hù)工作， 協(xié)調(diào)處理本行政區(qū)域管道保護(hù)的重大問(wèn)題， 指導(dǎo)、 監(jiān)督有關(guān)單位履行管道保護(hù)義務(wù)， 依法查處危害管道安全的違法行為”， 但一些管道所在的縣級(jí)地方政府對(duì)管道保護(hù)比較消極， 沒(méi)有明確具體哪個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)， 即便是企業(yè)與地方聯(lián)合開(kāi)展的普法活動(dòng)， 地方政府也沒(méi)有真正參與進(jìn)來(lái)，所以不少地方管道保護(hù)工作目前還未有實(shí)質(zhì)性的開(kāi)展。由于沒(méi)有清理占?jí)旱难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)， 有的戶(hù)主漫天要價(jià)， 企業(yè)被迫改線(xiàn)， 增加了成本， 給今后的土地使用賠償問(wèn)題帶來(lái)隱患和風(fēng)險(xiǎn)。

（四 ） 對(duì) 于 違章 占 壓 的 預(yù) 防 �！豆艿辣Ｗo(hù)法》 第二十六條明確規(guī)定“管道企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地， 任何單位和個(gè)人不得侵占”， 但是該法僅能保護(hù)取得土地使用權(quán)的管道企業(yè)用地， 并不能真正保護(hù)未取得土地使用權(quán)的管道企業(yè)的權(quán)益。 目前華北油田所有運(yùn)營(yíng)管道在建設(shè)時(shí)均為臨時(shí)用地， 并沒(méi)有取得土地使用權(quán)， 且未與土地使用權(quán)人簽訂地役權(quán)合同。 土地使用權(quán)人若實(shí)施例如《管道保護(hù)法》 第三十條所禁止的行為， 并以《物權(quán)法》 或《土地管理法》 為依據(jù)， 管道企業(yè)的維權(quán)則比較被動(dòng)。同時(shí)， 按照《管道保護(hù)法》 規(guī)定， 企業(yè)必須將管道建設(shè)規(guī)劃確定的管道建設(shè)選線(xiàn)方案報(bào)送擬建管道所在城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)審核。 油田企業(yè)單井、集輸管道網(wǎng)狀分布， 而且工藝的改變時(shí)常使管道走向隨之變動(dòng)， 因報(bào)送或?qū)徟�不及時(shí)， 都有可能給管線(xiàn)違章占?jí)旱念A(yù)防工作帶來(lái)困難。

三、對(duì)輸油氣管線(xiàn)違章占?jí)旱乃伎技皩?duì)策

根據(jù)以上分析， 對(duì)全面做好違章占?jí)侯A(yù)防和管線(xiàn)安全保護(hù)工作， 可以從以下兩個(gè)層面開(kāi)展工作：

（一） 企業(yè)層面。 首先， 堅(jiān)持從源頭做起， 加強(qiáng)新建、 改建、 擴(kuò)建管道工程管理。 嚴(yán)格執(zhí)行安全“三同時(shí)”制度， 并按《管道保護(hù)法》 規(guī)定， 及時(shí)將管線(xiàn)規(guī)劃資料上報(bào)地方政府規(guī)劃部門(mén)。 工程竣工后， 及時(shí)將有關(guān)資料以正式文件報(bào)當(dāng)?shù)刂鞴懿块T(mén)，確保管道投產(chǎn)后符合國(guó)家法規(guī)要求， 避免新的違章占?jí)海?其次， 企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)自身管理， 強(qiáng)化管線(xiàn)占?jí)汗芾碡?zé)任落實(shí)。 從上到下都應(yīng)建立管線(xiàn)違章占?jí)何锏墓芾碇贫龋?明確違章占?jí)侯A(yù)防和清理的管理責(zé)任， 并將責(zé)任落實(shí)情況納入社會(huì)治安綜合治理目標(biāo)管理責(zé)任考核中， 與業(yè)績(jī)兌現(xiàn)掛鉤考核；第三， 應(yīng)建立管線(xiàn)巡查制度， 強(qiáng)化管線(xiàn)占?jí)侯A(yù)防機(jī)制。 定期開(kāi)展管線(xiàn)安全檢查， 明確巡線(xiàn)人員占?jí)侯A(yù)防職責(zé)， 做好巡檢記錄。 在巡檢過(guò)程中發(fā)現(xiàn)新增違章占?jí)簣?jiān)決予以制止， 制止不了的， 及時(shí)報(bào)告當(dāng)?shù)卣�府�?第四， 應(yīng)加強(qiáng)與地方的協(xié)作和溝通， 接受地方主管部門(mén)的監(jiān)管。

（二） 政府層面。 一是按照《管道保護(hù)法》規(guī)定， 盡快明確地方主管管道保護(hù)工作的部門(mén)。 一旦發(fā)生危害管道安全的行為， 企業(yè)可以向地方主管部門(mén)匯報(bào)， 以便及時(shí)得到解決和處理； 二是地方規(guī)劃部門(mén)應(yīng)將輸油氣管線(xiàn)安全保護(hù)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃， 合理避開(kāi)管線(xiàn)通過(guò)區(qū)域， 或者在規(guī)劃區(qū)域內(nèi)預(yù)留管線(xiàn)集中通道， 便于舊管線(xiàn)改造和新管線(xiàn)建設(shè)集中通過(guò)， 避免違章占?jí)旱陌l(fā)生； 三是《管道保護(hù)法》 的宣傳， 由地方政府牽頭組織， 油田和管道企業(yè)積極配合， 宣傳效果會(huì)更加明顯。

（作者單位：華北油田公司油田保衛(wèi)部 渤海鉆探第二錄井公司技術(shù)服務(wù)中心）

《管道保護(hù)》2012年第 2 期（總第 3 期）