談管道保護(hù)法的執(zhí)法問題
來源:浙江省能源局 作者:吳炳成 時間:2018-4-11 閱讀:
管道運(yùn)輸是現(xiàn)代五大運(yùn)輸方式之一。石油天然氣管道是連接油氣資源與市場的橋梁紐帶, 是重要的能源基礎(chǔ)設(shè)施, 承擔(dān)著70%的原油和99%的天然氣運(yùn)輸。 隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展, 石油天然氣的需求量急劇上升, 管道安全已成了事關(guān)我國能源保障、 經(jīng)濟(jì)安全、 社會穩(wěn)定和廣大人民群眾正常生產(chǎn)生活的重大經(jīng)濟(jì)、 社會和民生問題。 2010年10月1日, 《石油天然氣管道保護(hù)法》 正式頒布實(shí)施, 對維護(hù)國家能源輸送安全和公共安全、 保障民生、 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。 但從我國各地情況看, 發(fā)展模式、 區(qū)域特點(diǎn)、 資源條件不一, 油氣管道的管廊資源、 外部環(huán)境和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部設(shè)置也不盡相同。 管道保護(hù)法注重宏觀性、 普遍性, 規(guī)定的法定職責(zé)、 法律責(zé)任、 執(zhí)法主體、 執(zhí)法程序和手段等較為原則, 缺乏剛性, 一定程度影響了管道保護(hù)法的約束力的執(zhí)行力。 鑒此, 本文試圖就法律在執(zhí)行過程中遇到的困難和問題入手, 提出相應(yīng)對策建議。
當(dāng)前在管道保護(hù)執(zhí)法中亟待研究解決的問題
(一) 監(jiān)管體制亟待建立、 完善。 管道保護(hù)法雖明確了省、 自治區(qū)、 直轄市能源主管部門為管道保護(hù)主管部門, 但對設(shè)區(qū)市、 縣級管道保護(hù)主管部門的確定未作出硬性規(guī)定, 致使市、 縣兩級人民政府指定的管道保護(hù)主管部門涉及部門眾多, 有發(fā)改、 公安、 住建、 城管、 經(jīng)貿(mào)、 工信等多個部門, 不僅體制不順、 執(zhí)法主體上下不對稱, 而且信息溝通、 工作協(xié)調(diào)不暢, 給依法整治安全隱患、 行政復(fù)議等多項(xiàng)工作帶來諸多難度和不便。 2012年浙江省能源局會同省公安廳、 省安監(jiān)局對全省1025公里石油管道和1240公里天然氣管道進(jìn)行了安全檢查, 發(fā)現(xiàn)2011年督辦整改的44處重大隱患, 仍有22處未整改落實(shí), 建立責(zé)任清晰、 高效統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)管體系已迫在眉睫。
(二) 執(zhí)法程序、 手段亟待規(guī)范。 一是執(zhí)法程序有待規(guī)范。 從監(jiān)督檢查、 行政許可、 受案立案、 詢問訊問、 調(diào)查取證、 行政處罰到法律文書的制作、 送達(dá)等, 全國均沒有統(tǒng)一的規(guī)定, 在具體執(zhí)法中很難做到規(guī)范、 有序。 二是執(zhí)法手段有待明確。 如執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法監(jiān)督時可采取哪些措施, 管道竣工驗(yàn)收時有關(guān)管道保護(hù)的專項(xiàng)驗(yàn)收地方政府有關(guān)部門是否應(yīng)參加, 行政許可內(nèi)容如何實(shí)施等, 亟待進(jìn)一步明確。 三是執(zhí)法力量薄弱。目前除公安機(jī)關(guān)參與管道保護(hù)工作并有執(zhí)法權(quán)外, 其余包括省能源局在內(nèi)的管道保護(hù)主管部門既無執(zhí)法權(quán), 又無編制和經(jīng)費(fèi), 無法很好履行法律賦予的責(zé)任。
(三) 各級各部門的法定職責(zé)、 責(zé)任亟待明確、 細(xì)化。 2010年原管道保護(hù)條例被管道保護(hù)法替代后, 其責(zé)任主體、 執(zhí)法主體均發(fā)生了變化。后者較前者雖然對相關(guān)責(zé)任主體的職責(zé)規(guī)定更為明確, 但條文對直接參與管道保護(hù)監(jiān)管的縣級以上人民政府相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、 村級組織的管道保護(hù)職責(zé), 以及執(zhí)法過錯責(zé)任追究等未作具體規(guī)定, 使管道保護(hù)監(jiān)管責(zé)任難以分解落實(shí)到部門和基層。
(四) 應(yīng)急救援機(jī)制亟待建立。 東南沿海地區(qū)由于人多地少、 管廊資源稀缺, 管道沿線重要建筑設(shè)施、 人口密集場所較多, 一旦發(fā)生險(xiǎn)情,容易發(fā)生重大災(zāi)害。 管道保護(hù)法僅規(guī)定了管道企業(yè)的應(yīng)急救援責(zé)任, 亟待建立政府領(lǐng)導(dǎo)下的社會應(yīng)急響應(yīng)和救援機(jī)制。
加強(qiáng)石油天然氣管道保護(hù)執(zhí)法工作的對策
(一) 盡快出臺石油天然氣管道保護(hù)監(jiān)督檢查規(guī)定。 建議國家能源局盡快研究制定石油天然氣管道保護(hù)監(jiān)督檢查相關(guān)規(guī)定, 并以國家發(fā)改委令頒發(fā)實(shí)施, 明確各級管道保護(hù)主管部門的監(jiān)管和執(zhí)法職責(zé)、 權(quán)限、 手段等, 統(tǒng)一全國管道保護(hù)執(zhí)法程序、 法律文書等, 以切實(shí)構(gòu)建全國統(tǒng)一、規(guī)范、 有序的執(zhí)法體系。
(二) 有關(guān)省市區(qū)抓緊制定管道保護(hù)法實(shí)施辦法或條例。 重點(diǎn)明確四個方面內(nèi)容: 一是明確縣級以上人民政府管道保護(hù)職責(zé)。 應(yīng)增加建立健全管道保護(hù)工作聯(lián)席會議制度, 考核下一級人民政府管道保護(hù)目標(biāo)責(zé)任完成情況, 檢查本級人民政府相關(guān)部門履行管道保護(hù)職責(zé)情況, 組織開展管道安全檢查和宣傳教育, 將管道執(zhí)法監(jiān)督經(jīng)費(fèi)納入本級財(cái)政預(yù)算等內(nèi)容。 二是明確縣級以上人民政府發(fā)改、 公安、 住建、 規(guī)劃、 財(cái)政、 國土、質(zhì)監(jiān)、 安監(jiān)、 水利、 林業(yè)、 宣傳、 教育、 文化、廣播電影電視等部門的管道保護(hù)職責(zé), 建立起部門依法聯(lián)動的工作機(jī)制。 三是規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處) 和村級組織管道保護(hù)職責(zé)和責(zé)任。 如加強(qiáng)本區(qū)域管道保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo), 組織開展管道安全檢查, 督促檢查相關(guān)單位落實(shí)管道保護(hù)職責(zé), 組織排除管道重大外部安全隱患等, 并明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處) 的相應(yīng)法律責(zé)任。 四是增加縣級以上人民政府相關(guān)部門管道保護(hù)責(zé)任追究和管道保護(hù)主管部門及其執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)的執(zhí)法過錯責(zé)任追究等條文。
(三) 多策并舉, 強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。 一是理順關(guān)系, 規(guī)范執(zhí)法體系。 按照“設(shè)置合理、業(yè)務(wù)歸口、 上下對應(yīng)”的原則, 統(tǒng)一省級以下管道保護(hù)主管部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制, 并在市、 縣(市、 旗、 區(qū)) 兩級管道保護(hù)主管部門內(nèi)設(shè)立管道保護(hù)執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu), 配備相應(yīng)人員和裝備, 盡快解決管道保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)組織不健全、 主體上下不對稱、 人員裝備匱乏等問題。 二是加強(qiáng)培訓(xùn), 實(shí)行持證上崗。 目前, 不少省份的能源主管部門尚未開展管道保護(hù)執(zhí)法工作, 部分已開展管道保護(hù)執(zhí)法工作的省份, 其執(zhí)法人員多數(shù)未經(jīng)培訓(xùn), 專業(yè)知識匱乏, 亟待采取多層次的培訓(xùn)輪訓(xùn), 提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。 同時, 在條件成熟時, 建議推行管道保護(hù)法執(zhí)法崗位資格證制度, 經(jīng)考試合格實(shí)行持證上崗。 三是整合有生力量, 實(shí)行群防群治。 隨著我國輸油氣管道不斷增多, 管道企業(yè)的巡線員隊(duì)伍也日益壯大, 但由于相同路由的管道其業(yè)主不盡相同, 各路巡線員在同一區(qū)域內(nèi)相互交叉, 造成重復(fù)和浪費(fèi)。 對此,沿線政府管道保護(hù)主管部門應(yīng)有效整合管道巡線力量, 建立省、 市、 縣三級管道保護(hù)巡線聯(lián)防組織, 并統(tǒng)一培訓(xùn)、 統(tǒng)一管理、 統(tǒng)一服飾、 統(tǒng)一裝備, 充分發(fā)揮管道巡線人員在區(qū)域內(nèi)的綜合巡線作用。
(四) 建立管道保護(hù)執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任過錯追究制度, 提高執(zhí)法質(zhì)量。 一是建立執(zhí)法監(jiān)督制度, 聘請監(jiān)督部門和群眾代表作為管道保護(hù)執(zhí)法監(jiān)督員, 強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督, 確保執(zhí)法工作在陽光下運(yùn)行。 二是建立執(zhí)法檢查和考核制度。 在各級管道保護(hù)主管部門內(nèi)設(shè)立法制機(jī)構(gòu)或人員, 把好執(zhí)法質(zhì)量關(guān), 并定期組織執(zhí)法檢查和考核, 及時糾正執(zhí)法中的過錯和問題。 三是建立執(zhí)法責(zé)任過錯追究制度。 建議國家層面在完善相關(guān)法律法規(guī)的前提下, 出臺石油天然氣管道保護(hù)執(zhí)法過錯責(zé)任追究辦法, 以規(guī)范執(zhí)法行為, 提高執(zhí)法效率, 促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化、 正規(guī)化建設(shè)。 ◢
(作者:浙江省能源局煤炭石油天然氣處調(diào)研員
上篇:
下篇: