根據(jù)《石油天然氣管道保護(hù)法》第十四條規(guī)定， “依法建設(shè)的管道通過(guò)集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國(guó)有土地， 影響土地使用的， 管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時(shí)土地的用途給予補(bǔ)償。 ”

這是因?yàn)椋?土地是人類(lèi)賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)， 是重要的生產(chǎn)資料， 各國(guó)都對(duì)土地資源利用實(shí)行依法規(guī)范和管理。 土地是管道建設(shè)的依托和基礎(chǔ)條件， 管道建設(shè)點(diǎn)多、 線長(zhǎng)， 既包括地面設(shè)施， 也包括地下設(shè)施， 需要使用地表和地下空間， 用地方式多樣，具有不同于一般設(shè)施建設(shè)用地的特點(diǎn)。 隨著管道建設(shè)的發(fā)展， 需要使用土地的數(shù)量越來(lái)越大， 涉及他人土地權(quán)益的情形也越來(lái)越多、 越來(lái)越復(fù)雜， 必須走節(jié)約集約用地之路。 依法、 合理解決管道用地問(wèn)題， 維護(hù)土地權(quán)利人各權(quán)益， 是保障管道建設(shè)順利進(jìn)行和管道安全平穩(wěn)運(yùn)行的前提。

1. 管道建設(shè)使用土地， 依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》 等法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。 管道建設(shè)使用用地， 應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地管理的法律制度。 國(guó)家關(guān)于土地管理的基本法律、 行政法規(guī)主要有： 《中華人民共和國(guó)憲法》 、 《中華人民共和國(guó)土地管理法》 、 《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》 、 《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》 、 《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》 、 《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》 、 《基本農(nóng)田保護(hù)條例》 ， 以及2004年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》 （國(guó)發(fā)〔2004〕 28號(hào)） 等。 根據(jù)《憲法》 第六條和《土地管理法》 的規(guī)定， 我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制， 其法律表現(xiàn)形式是國(guó)有土地所有權(quán)和農(nóng)民集體土地所有權(quán)。 國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度和土地用途管制制度， 通過(guò)編制土地利用總體規(guī)劃， 規(guī)定土地用途， 將土地分為農(nóng)用地、 建設(shè)用地和未利用地， 嚴(yán)格限制農(nóng)田地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地， 控制建設(shè)用地總量， 對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。 國(guó)家各項(xiàng)公共或者公益事業(yè)發(fā)展以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地， 主要來(lái)源于對(duì)國(guó)有土地的調(diào)配。 為公共利益需要， 國(guó)家可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。

2. 管道建設(shè)使用土地， 應(yīng)當(dāng)遵循 建 設(shè) 項(xiàng) 目 用 地 的 基 本 原 則 和 程序 ， 依 法 申 請(qǐng) 使 用 土 地 。 （1 ） 管道 建 設(shè) 項(xiàng) 目 在 核 準(zhǔn) （或 備 案 ） 階段， 需要進(jìn)行用地預(yù)審， 既由國(guó)土資源管理部門(mén)依法對(duì)項(xiàng)目涉及的土地利用事項(xiàng)進(jìn)行審核。 根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審辦法》 （國(guó)土資源部令 第 2 7 號(hào) ） ： ① 項(xiàng) 目 建 設(shè) 用 地 實(shí)行分級(jí)預(yù)審。 管道項(xiàng)目的用地預(yù)審由與核準(zhǔn)（或備案） 機(jī)關(guān)同級(jí)的國(guó)土資源管理部門(mén)進(jìn)行。 ②建設(shè)用地單位在申請(qǐng)核準(zhǔn)、 備案前， 提出預(yù)審申請(qǐng)。 ③應(yīng)當(dāng)由國(guó)土資源部預(yù)審的管道項(xiàng)目， 國(guó)土資源部委托項(xiàng)目所在地的省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)受理，但建設(shè)項(xiàng)目占用規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)土地的， 委托市國(guó)土資源管理部門(mén)受理。 受理后， 提出初審意見(jiàn)， 轉(zhuǎn)報(bào)國(guó)土資源部。 ④用地預(yù)審的主要內(nèi)容： 項(xiàng)目用地選址是否符合土地利用總體規(guī)劃， 是否符合土地管理法律、 法規(guī)規(guī)定的條件； 是否符合國(guó)家土地政策； 用地標(biāo)準(zhǔn)和總規(guī)模是否符合有關(guān)規(guī) 定；占用耕地的， 補(bǔ)充耕地初步方案是否可行， 資金是否有保障； 需要修改土地利用總體規(guī)劃的， 規(guī)劃的修改方案、 建設(shè)項(xiàng)目對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響評(píng)估報(bào)告等是否符合法律、 法規(guī)的規(guī) 定 。 （2 ） 管 道 建 設(shè) 項(xiàng) 目 獲 得 核準(zhǔn)（或備案） 后， 在建設(shè)階段， 應(yīng)當(dāng)依法辦理土地征收、 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用以及供地等手續(xù)。 ①影響基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工期的單位控制性工程經(jīng)批準(zhǔn)后， 可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定實(shí)行先行用地。 ②涉及征用土地的， 依法辦理審批手續(xù)， 并按永久征地標(biāo)準(zhǔn)向原土地所有權(quán)人或者使用權(quán)人給予補(bǔ)償。 ③需要臨時(shí)使用國(guó)有或者農(nóng)民集體所有的土地的， 應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府國(guó)土資源部門(mén)提出申請(qǐng)， 報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)； 涉及城市規(guī)劃區(qū)的， 在報(bào)批前應(yīng)當(dāng)先向城市規(guī)劃部門(mén)提出申請(qǐng)， 經(jīng)審查同意后向國(guó)土資源部門(mén)提出臨時(shí)用地申請(qǐng)。管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)與相應(yīng)的土地管理部門(mén)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、 村民委員會(huì)簽訂臨時(shí)使用土地合同， 并按照合同約定用途使用土地。 臨 時(shí) 使用 土 地 期 滿 后 ， 管道企業(yè)要依法進(jìn)行土地復(fù)墾， 并交還原土地使用人。

3． 管道建設(shè)使用土地， 應(yīng)當(dāng)按照管道用地特點(diǎn)和節(jié)約集約用地原則， 合理選擇用地方式。 管道建設(shè)用地主要有： 一是建設(shè)本法第五十八條所列站、 場(chǎng)、 閥室等地面附屬設(shè)施；二是埋設(shè)石油、 天然氣管道以及同溝敷設(shè)的光纜、 電纜等地下設(shè)施； 三是為滿足管道運(yùn)行安全要求而建立具有特殊用地條件的管道保護(hù)區(qū)域。 近年來(lái)， 隨著多條大型跨省區(qū)、 跨國(guó)石油天然氣管道建設(shè)， 特別是西氣東輸工程的建設(shè)， 通過(guò)借鑒國(guó)外管道建設(shè)用地經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)土地管理實(shí)際，逐步形成了一套比較科學(xué)、 合理的管道建設(shè)用地方式。 目前， 除站、 場(chǎng)、閥室等地面設(shè)施確需永久性占用土地外， 其他如管溝開(kāi)挖埋設(shè)用地、 管道敷設(shè)作業(yè)帶、 施工便道、 設(shè)備堆放場(chǎng)、 取棄土場(chǎng)用地等均采用臨時(shí)用地方式， 依法辦理臨時(shí)用地手續(xù)， 維護(hù)土地的完整性及其整體利用。

4 ． 依 法 建 設(shè) 管 道 通 過(guò) 集 體 所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國(guó)有土地， 影響土地使用的， 管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時(shí)土地的用途給 予 補(bǔ) 償 。 依 照 本 法 第 十 五 條 規(guī)定， 依法建設(shè)的管道有通過(guò)他人土地的權(quán)利， 任何單位和個(gè)人不得阻礙。 同時(shí)， 影響土地使用的， 管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。 管道通過(guò)可能影響使用的土地， 包括集體所有土地和他人依法取得使用權(quán)的國(guó)有土地， 影響對(duì)象包括集體或國(guó)有土地的承包權(quán)人， 依法取得集體土地建設(shè)用地使用權(quán)或者國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)單位和個(gè)人。 這里所稱(chēng)“依法建設(shè)的管道” ， 是指符合管道發(fā)展規(guī)劃、 依照建設(shè)項(xiàng)目核準(zhǔn)或者備案要求取得建設(shè)項(xiàng)目核準(zhǔn)或者備案手續(xù)、 依照基本建設(shè)程序建設(shè)的管道 。 “集 體 所 有 的 土 地 ” ， 是 指農(nóng) 村 和 城 市 郊 區(qū) 的 除 法 律 規(guī) 定 屬于國(guó)家所有之外的土地， 包括鄉(xiāng)、村和村民組所有的土地、 農(nóng)民的宅基地、 自留地、 自留山， 農(nóng)民承包的除依法規(guī)定為國(guó)家所有的耕地、林地、 草地等。 “他人取得使用權(quán)的國(guó)有土地” ， 是指國(guó)家通過(guò)出讓或者劃撥等方式將土地使用權(quán)授予有關(guān)單位或者個(gè)人、 有關(guān)單位或者個(gè)人依法取得國(guó)有土地使用證的國(guó)有或者國(guó)家征用原屬于農(nóng)民集體所有的土地， 包括城市市區(qū)的土地，國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的土地， 城市市區(qū)以外能源、 交通、 鐵道、 水利、 礦山、 軍事設(shè)施及其他建設(shè)項(xiàng)目使用的國(guó)有土地， 國(guó)有荒山、 荒灘、 荒地， 國(guó)有林地、 草地， 以及其他未確定給農(nóng)民集體所有的土地。 鑒于管道的站、 場(chǎng)、 閥室等地面設(shè)施建設(shè)用地采用征用方式， 本條所稱(chēng)管道通過(guò)集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國(guó)有土地， 主要是指管道線路通過(guò)的土地。 管道通過(guò)他人土地可能會(huì)對(duì)土地使用帶來(lái)一定影響， 對(duì)此， 管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時(shí)土地的用途給予補(bǔ)償， 防止土地權(quán)利人為獲得高額補(bǔ)償而臨時(shí)改變土地用途。 同時(shí)， 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)按國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

《管道保護(hù)》2012年第 2 期（總第 3 期）