劉輝

中國石油天然氣集團公司法律事務部

隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化和生態(tài)文明建設步伐加快，石油天然氣與人民生產(chǎn)生活的關系越來越密切，油氣管道越來越多地進入城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)、人口密集區(qū)和環(huán)境敏感區(qū)，管道面臨前所未有的復雜外部環(huán)境和挖掘損壞風險，管道安全已超出了企業(yè)自身的管理范疇，日益成為全社會的共同責任。建立和完善政府、管道企業(yè)、行業(yè)組織和社會公眾相互聯(lián)動、共同參與的管道保護法律機制， 落實各方責任，對防止挖掘施工損壞保障油氣管道安全意義重大。目前，美國在這方面具有較為成熟的經(jīng)驗。

據(jù)統(tǒng)計，美國油氣管道里程達60萬千米，居世界第一。歷史上，美國曾發(fā)生過數(shù)起嚴重的油氣管道泄露事故①，對管道安全立法產(chǎn)生了重大影響，促使美國國會對管道安全法律進行仔細審查，并在對事故的深度探究中發(fā)現(xiàn)，很多安全問題不是管道行業(yè)自身可以解決的，需要從立法的高度協(xié)調(diào)政府、管道企業(yè)、行業(yè)組織和社會公眾各方的行動，并促成了相關法律法規(guī)的重要修訂，最終將管道安全納入國家安全體系，為管道安全提供了法律保障。

注：① 1999年華盛頓州伯林漢姆（Bellingham）管道事故，造成3人死亡，25萬加侖汽油泄漏，直接經(jīng)濟損失4500萬美元。2000年，美國共發(fā)生227起管道破裂事故，導致16人死亡，1.97億美元財產(chǎn)損失。其中，新墨西哥州卡爾斯巴德（Carlsbad）天然氣管道爆炸，造成12名露營者死亡，天然氣供應中斷一年之久，直接導致了加利福尼亞州能源危機。2001年橫穿阿拉斯加的輸油管道遭醉酒持槍者襲擊，導致原油泄露，造成美國1/5的石油生產(chǎn)停滯。2006年阿拉斯加普拉德霍灣（Prudhoe Bay）油田原油管道泄漏事故，造成約760萬立方米原油流入環(huán)境敏感區(qū)域，附近凍土和湖泊受到嚴重污染。事故原因主要包括第三方挖掘損壞、管道腐蝕破裂和遭受外部襲擊。② USC第49篇第8卷§60102

1 美國防止施工挖掘損壞管道的法律制度

通過對美國防止挖掘損壞管道的法律演進的分析，可以將其管道安全立法進程分為三個階段，即： 2002年以前的管道安全法案，2002年管道安全改進法案，2006年管道檢測、保護、實施及安全法案。

1.1 2002年以前防止挖掘損壞管道的基本法律制度

2002年以前的管道安全法案，確立了以建立和參與“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”為核心的防止挖掘損害管道的基本制度。包括：1）運輸部制定管道最低安全標準與公共安全計劃，該標準要求各州通過建立和使用“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”落實公共安全計劃；2）對“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”提出最低要求，規(guī)定管道設施運營商為實施統(tǒng)一呼叫通知計劃設置管道標記，為建立和運行“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”給予財政撥款；3） 為配合“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”的有效實施制定并執(zhí)行公共教育計劃；4）對違反設置管道標志的行為予以民事罰款，對故意不使用“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”或忽視管道設施標志的行為予以刑事處罰。

運輸部制定的管道運輸和管道設施最低安全標準，適用于管道設施所有者、運營商及管道設計、安裝、檢查、應急、試驗、施工、擴建、運營、更換和維修活動。該標準要求天然氣管道運營商參與公共安全計劃，以獲知管道設施附近或其影響范圍內(nèi)將要進行的拆遷、開挖、盾構或施工活動，并要求管道運營商確定可能受上述活動影響的管道設施的位置，防止挖掘損壞管道②。

運輸部對各州建立和運行“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)” 提出最低要求①，以便各州采用該系統(tǒng)將管道設施附近進行的可能影響設施安全的活動通知管道設施運營商。管道設施運營商接到通知后，應及時采用合理方式，準確標記拆遷、開挖、盾構、或施工區(qū)附近管道設施的位置②。法律同時還規(guī)定，給予運輸部財政撥款，作為實施“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”的補助資金③。

《美國法典》規(guī)定，由運輸部制定一個高效的公共教育計劃標準。天然氣管道運營商應編制并及時檢查公共教育計劃的有效性并適時修訂，同時將該計劃告知位于管道設施所在地受影響的市政區(qū)域、學校、企業(yè)和居民④。

違反“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”有關規(guī)定的罰則有兩種：民事罰款與刑事處罰。違反管道標志規(guī)定的， 每次向聯(lián)邦政府交付罰金不超過2.5萬美元，連續(xù)多次違規(guī)，且違規(guī)持續(xù)一天便作為一次單獨違規(guī)計算， 最高民事罰款為5萬美元⑤。依照1992年管道安全法案的規(guī)定，挖掘者故意和蓄意未先使用有效的“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”查明開挖區(qū)域的地下設施位置、未注意管道設施運營商設立的管道位置信息或標志，造成管道設施損害后果，包括：導致死亡、嚴重人身傷害、超過5萬美元的財產(chǎn)損失，或未立即向管道設施運營商或其它相關當局報告，或造成危險液體管道泄漏超過50桶的，將被處以罰款、不超過5年的監(jiān)禁或兩罪并罰的刑事處罰⑥。

依照《美國法典》，運輸部制定了《管道運輸天然氣和其他氣體的聯(lián)邦最低安全標準》《危險液體的管道運輸》《輔助州管道安全計劃的撥款規(guī)定》， 分別編入《聯(lián)邦規(guī)章典集》（CFR）第49篇第3卷第1 章第192、195和198節(jié)，對“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”、巡線、設置管道標志等涉及挖掘安全的相關事項作了具體規(guī)定。以第192節(jié)為例，術語“挖掘活動” （Excavation Activities）定義為挖掘、爆破、鉆孔、盾構、回填、通過爆破或機械方式移動地面構筑物及其他動土作業(yè)。法規(guī)要求管道運營商制定預防損害預案并通過參與包括合格的“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)” （One call，Call before you dig，Digger’s hotline等） 在內(nèi)的公共安全計劃來執(zhí)行該預案，并規(guī)定了合格的“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”應具備的四個要素⑦，以及該系統(tǒng)具備運行資格應滿足的五個條件⑧。根據(jù)管道安全法和運輸部法規(guī)，授權運輸部油氣管道安全管理部門就各州機構實施許可或授權協(xié)議項下跨州管道設施安全計劃，或作為代理實施州內(nèi)管道設施安全計劃所需人員、設備及合理活動經(jīng)費成本的50%向各州給予財政撥款。⑨

注：①“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”最低要求包括9項規(guī)則要素：1）系統(tǒng)覆蓋有地下管道設施的州的所有地區(qū)；2）可能對地下設施造成物理損壞的挖掘者（包括政府雇員和承包商）必須聯(lián)絡適當?shù)耐ㄖ�系統(tǒng)，以證實挖掘范圍內(nèi)是否存在地下設施；3）所有管道設施運營商必須參與一個適當?shù)摹敖y(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”；4）設施運營商、私人承包商、州或地方機構運行該系統(tǒng)的資格；5）系統(tǒng)可靠性的廣告或通知程序；6）對挖掘者提供本人及挖掘活動信息的要求；7）對“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”運營方和管道設施運營商在挖掘者與其聯(lián)絡后的反應要求；8）各州決定系統(tǒng)是否免費；9）與法律規(guī)定（USC第49篇第601章第20、22節(jié)）相符的處罰要求（USC第49篇第8卷§60114）。 ② USC第49篇第8卷§60114。 ③ USC第49篇第8卷§60125。 ④ USC第49篇第8卷§60116。 ⑤ USC第49篇第8卷§60122。 ⑥ USC第49篇第8卷§60123。 ⑦ 合格“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”的四個要素是：1）州已制定并采用統(tǒng)一電話報警損壞預案；2）“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)” 具備運行資格；3）提供給管道運營商作為自愿者承擔部分管理職責的機會；4）評估與系統(tǒng)運行成本成比例的加入費（CFR第49篇第3卷§192.614）。⑧“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”具備運行資格所需滿足的五個條件是：1）由管道設施或其他地下設施運營商、私營承包商、州或地方政府機構、依照州法律有資格運行“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”人員中的一名或者多名人員運行；2）能夠接收并記錄挖掘者通報的挖掘信息；3）能夠將接收到的信息迅速傳達給相應的地下設施運營商；4）能夠在州規(guī)定的最短時間內(nèi)，保存挖掘信息通知記錄；5）能夠將地下設施運營商的名稱傳達給信息通知方（CFR第49篇第3卷§198.39）。⑨ CFR第49篇第3卷§19811。 ⑩ 公共地下聯(lián)盟（Common Ground Alliance，CGA）是由政府部門、地下管線專業(yè)公司及管網(wǎng)施工單位聯(lián)合組成的行業(yè)協(xié)會，旨在保障地下管線安全、保護城市環(huán)境，并為有關方面提供有效的事故預防方案。

1.2 2002年《管道安全改進法案》對“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”相關制度的完善

2000年前后美國頻發(fā)的管道事故是國會修法的重要動因之一，直接促成了2002年《管道安全改進法案》的出臺。2002年12月17日，布什總統(tǒng)簽署該法案， 其中對與安全挖掘有關的內(nèi)容作了如下重大修改。

一是對管道安全提出了更高目標。法案將此前法律要求的“最低安全標準”提升到較高水平，對運輸部長的管理和執(zhí)行權進行了改進，對管道運輸和管道設施中人民生命財產(chǎn)安全提供足夠的保障。

二是鼓勵改進并提升“統(tǒng)一呼叫通知計劃”。國會責成運輸部鼓勵各州、“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”運營商、挖掘商及地下設施運營商采用和執(zhí)行“公共地下聯(lián)盟⑩最佳實踐”（Common Ground Alliance Best Practices，簡稱CGA Best Practices），并為此提供資金補貼，將CGA倡導并持續(xù)改進的預防挖掘損壞的最佳實踐上升到法律層面。

三是進一步促進“統(tǒng)一呼叫通知計劃”的有效實施。法案要求運輸部會同聯(lián)邦電訊委員會、設施運營商、挖掘商和“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”操作員，設置一個三位數(shù)的全國免費電話號碼（即后來的811統(tǒng)一呼叫中心①），供各州“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”使用， 方便挖掘者開挖前呼叫全美統(tǒng)一的呼叫號碼并通過州“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”報告挖掘信息。

四是擴大公共教育計劃，強化公眾參與。公共教育計劃于1976年首次納入管道安全法案，但僅適用于天然氣管道，法案修訂后加入了危險液體管道，以擴大接受教育人群（自治區(qū)、學校、商業(yè)、管道沿線居民等），告知識別泄露及懷疑發(fā)生泄露時應采取的措施，并進一步帶動“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”的應用。

五是加強執(zhí)行“統(tǒng)一呼叫通知計劃”的強制性要求。法律將原來規(guī)定故意損壞管道的挖掘才認定是犯罪修改為：即使當事人并非故意損壞管道，但其行為對管道造成實際損害，只要他“知道或者有理由知道”挖掘會對管道造成損壞但沒有通知管道運營商或其他主管機構，仍可依法被追究刑事責任；挖掘者將管道損壞情況及時通知運營商，可作為對其減輕處罰的情節(jié)。同時，對發(fā)生事故的管道運營企業(yè)提高了民事罰款數(shù)額，出現(xiàn)一次事故，最高罰款額從2.5萬美元提高到10萬美元；連續(xù)發(fā)生多次管道事故，最高罰款額由50萬美元提高到100萬美元，由運輸部對管道安全事故進行評估。

1.3 2006年《管道檢測、保護、實施及安全法案》對“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”相關制度的進一步完善

《管道檢測、保護、實施及安全法案》于2006年12月29日頒布實施。該法案首次授權運輸部（DOT）處理防止挖掘損壞管道問題，將防止第三方挖掘損壞管道安全計劃提升到聯(lián)邦水平，規(guī)定了管道安全計劃的九項基本要素，要求各州的計劃中必須有足夠的強制措施，并將聯(lián)邦對各州實施管道設施安全計劃的成本資助由原來的50%提高到80%。該法案強調(diào)，當管道受到挖掘損害，挖掘者必須向管道運營商報告；發(fā)生燃料泄漏，必須撥打911報警。該法案還授權為在2002年《管道安全改進法案》頒布后建立的國家級811統(tǒng)一呼叫中心提供資金支持，以實現(xiàn)其在更多的州開通。

2 美國行業(yè)組織推進法律實施的成功實踐

美國石油學會、美國石油管道協(xié)會（AOPL）聯(lián)合對如何使用“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”、防止挖掘損壞管道編制了操作指南，提出了防止挖掘損壞管道的無誤差、無滲漏操作安全挖掘目標。安全挖掘分四個步驟：第一步，挖掘前聯(lián)絡呼叫中心，通知所要進行的挖掘活動，聯(lián)絡前不得進行任何挖掘行動；第二步， 在規(guī)定時間內(nèi)等待管道運營商提供準確的管道位置信息和標記；第三步，注意地下設施標記，明確地下設施確切位置；第四步，謹慎挖掘。

為進一步防止挖掘損壞管道，美國管道設施運營商與其他地下設施所有者、“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”運營商等共同成立了防止地下設施損壞的行業(yè)聯(lián)盟——“公共地下聯(lián)盟”，通過總結防止挖掘損壞的實踐經(jīng)驗并經(jīng)聯(lián)盟成員一致認可，發(fā)布“公共地下聯(lián)盟最佳實踐”指南，按照規(guī)劃與設計、呼叫通知、定位與標志、挖掘作業(yè)、電子地圖、合法合規(guī)、公共教育與安全意識、報告與評估、其他雜項等十個方面總結防止挖掘損壞的最佳實踐②。該指南適用于包括挖掘項目所有者、挖掘商、項目設計者、地下設施所有者或運營商、呼叫中心（One-Call Center）、設施標志設置者六類主體。

在公共教育方面，1999年華盛頓州Bellingham汽油管道爆炸后成立的管道安全信托基金（The Pipeline Safety Trust, PST），在加強信息溝通，建立政府、居民、管道企業(yè)的伙伴關系，促進“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”應用方面發(fā)揮了重要作用。

持續(xù)改進、不斷完善的管道安全立法以及安全挖掘理念和最佳實踐的廣泛推廣運用在美國取得了顯著成效。據(jù)管道與危險物質安全管理局（PHMSA） 統(tǒng)計，1990年發(fā)生的253起事故中有74起因挖掘引起，2009年發(fā)生的265起事故中有36起與挖掘有關， 事故率下降了53%。

注：① 根據(jù)2002年《管道安全改進法案》并在美國預防挖掘損壞組織“公共地下聯(lián)盟”推動下，811統(tǒng)一呼叫中心由聯(lián)邦電訊委員會（FCC）于2005年授權成立。通過呼叫811，管道運營商、挖掘者、用戶還可直接向華盛頓國家應答中心（National Response Center， NRC）報告事故情況。 ② 以CGA Best Practices 8.0為例(目前已出11.0版——編者注)，這是一個超過100頁的手冊，對各方就防止挖掘損壞相關法律規(guī)定及“統(tǒng)一呼叫通知計劃”、公共教育計劃等的實施給出了最佳做法。例如，設計者應通過各種合理方式獲取計劃挖掘區(qū)域的地下設施信息，并在規(guī)劃、設計中將地下設施在圖紙上標明；挖掘者應在開挖前2~10個工作日聯(lián)絡呼叫中心通報挖掘信息并請求對地下設施進行定位；標志設置者使用推薦的統(tǒng)一顏色碼為地下設施做標記（如黃色代表天然氣設施）；地下設施所有者或運營商定期向呼叫中心提供地下設施信息以建立和完善電子地圖數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)；各方應采用市場化或廣告方式向公眾宣傳公共教育計劃；各方應報告可能或已經(jīng)發(fā)生的符合標準格式要求的事故信息數(shù)據(jù)以供評估；各方應履行相關地下設施信息保密義務等。

3 我國防止施工挖掘損壞管道的法律規(guī)定

《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》對設置管道標志（第十八條）、交叉相鄰工程施工申請（第三十五條）、施工挖掘作業(yè)條件（第三十六條）、交叉相鄰工程施工通知及現(xiàn)場監(jiān)督指導（第三十七條）、管道竣工測量圖報備（第二十條）、管道巡線（第二十二條）、管道安全保護知識宣傳（第七條）等都作了規(guī)定，明確了地方政府對交叉相鄰工程施工的管理責任，管道企業(yè)對管道走向定位、及時發(fā)現(xiàn)挖掘風險、宣傳管道保護知識以及挖掘方為保障施工挖掘安全應盡的義務，對防止第三方施工損壞管道十分重要也非常必要。但是，管道保護法對第三方與管道運營方或政府之間在信息溝通上還缺乏一個互連的通道和相應的法律保障機制。

建立第三方與管道企業(yè)信息溝通的法律機制， 就是要找到一個便捷可行的方式，使第三方能夠在開挖前將有關的施工挖掘信息通報給管道企業(yè)，由管道企業(yè)幫助確認施工挖掘區(qū)域是否存在管道并確定其準確位置，在此基礎上再依照法律的規(guī)定協(xié)商確定施工方案并實施�，F(xiàn)有法律規(guī)定對防止第三方施工挖掘損害管道依然存在制度上的漏洞：一是規(guī)劃過程中不能明確工程施工范圍與埋地管道之間準確的位置關系； 二是目前使用的管道標志雖可大大提高管道走向的辨識度，但卻不能成為工程施工作業(yè)點與管道定位的準確參照物；三是管道巡線雖有助于發(fā)現(xiàn)第三方施工影響管道安全的風險，但卻無法約束施工方自覺規(guī)避風險、主動弄清施工挖掘區(qū)域是否存在管道及其準確位置。實際上，設置管道標志、巡線、第三方事先通報施工挖掘信息制度是相互配合、互為補充的關系，缺一不可，其中，第三方施工挖掘信息報告制度是有效落實交叉相鄰工程施工申請、工程施工通知和現(xiàn)場指導的前提，是公眾參與管道保護的重要環(huán)節(jié)，因而也成為美國管道安全立法的一項重要制度。我國現(xiàn)行的管道保護法恰恰缺失這一環(huán)節(jié)，這也是上述有關規(guī)定在實踐中落實不到位，第三方施工引發(fā)管道事故時有發(fā)生的制度性原因之一。

4 啟示與借鑒

自1968年至今，美國管道安全立法與時俱進，歷經(jīng)多次修訂，形成了較為完備的法律制度體系和安全監(jiān)管體系，特別是在防止挖掘損壞方面，形成了以法律法規(guī)為基礎、行業(yè)標準為補充、最佳實踐為示范的政府、管道運營企業(yè)、挖掘方、行業(yè)組織和公眾共同參與的法律機制，為保障管道安全發(fā)揮了重要作用。

目前，我國僅長輸油氣管道就已超過12萬千米，管道與其他建設工程相遇愈加頻繁，需要將管道安全提升到國家安全的戰(zhàn)略高度。第三方安全挖掘日益成為管道保護的重要任務之一，也是完善我國管道保護法律制度的重要方向和內(nèi)容。美國的實踐經(jīng)驗對完善我國管道保護立法、構建第三方安全挖掘機制， 具有重要的借鑒意義。

一是突出政府職能和作用，政府建立并實施管道安全預案，建立挖掘方與管道運營企業(yè)信息交流的“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”，制定公共教育計劃標準。二是國家對管道安全和公共教育計劃的實施及“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”的建立與運行提供財政支持。三是挖掘方和管道運營企業(yè)依法參與并使用“統(tǒng)一呼叫通知系統(tǒng)”，實施公共教育計劃。四是將油氣管道安全納入國家安全體系，實現(xiàn)國家一級信息通報和應急響應。五是嚴格責任追究，對違法行為予以懲處。六是不斷完善、改進并推廣使用安全挖掘最佳實踐，把最佳實踐轉化為各方實際行動。◢

參考文獻：

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[3] CAROL M Parker. The pipeline industry meets grief unimaginable: congress reacts with the pipeline safety improvement act of 2002[J]. Natural Resources Journal, 2004, 44(1).

[4] CGA Best Practices 8.0[S/OL]. http://www.docin. com/p-769566652.html.

[5] 中華人民共和國石油天然氣管道保護法（中華人民共和國主席令第30號）[S].

（作者：劉輝，中國石油天然氣集團公司法律事務部副處長）