管道保護(hù)法施行5年來，全社會的管道保護(hù)意識得到了明顯提升，地方政府依法履行保護(hù)管道安全的責(zé)任和管道企業(yè)依法解決影響管道安全外部因素的能力得到明顯加強。但在法律具體實施過程中，管道企業(yè)仍遇到一些亟待解決的問題，需要在管道保護(hù)法修訂和地方立法中予以重點關(guān)注。

管道地區(qū)等級升級與安全風(fēng)險問題

由于城鄉(xiāng)建設(shè)、城鎮(zhèn)擴張，許多在役管道在設(shè)計及建設(shè)時沿線人口稀少，但建成后不久便發(fā)展成為人口密集區(qū)，致使管道沿線地區(qū)等級發(fā)生變化。2014年底，西氣東輸管道公司排查出地區(qū)等級升級管段264處，涉及管道長度達(dá)420余公里，以前遠(yuǎn)離居住區(qū)的管道逐漸被建（構(gòu)）筑物包圍，管道地區(qū)等級從一、二類地區(qū)變?yōu)槿�、四類地區(qū)，給這些地區(qū)的管道和沿線人民的生命財產(chǎn)安全帶來了風(fēng)險隱患。

例如，西氣東輸一線山西蒲縣城區(qū)的管道， 于2000年11月依法取得了當(dāng)?shù)卣�府的管道路由�?guī)劃許可。工程建設(shè)期間，管道周邊為田地，遠(yuǎn)離城區(qū)，屬于一類或二類地區(qū)，管道設(shè)計壁厚為14.6～17.5mm，符合國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求。2007年，蒲縣開始實施城市擴張建設(shè)，修建了大量基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)的建筑物與管道之間的距離符合管道保護(hù)法中管道中心線兩側(cè)5米范圍內(nèi)禁止修建建（構(gòu)）筑物的規(guī)定，并且在管道兩側(cè)留有30 米左右的空間。依據(jù)《輸氣管道工程設(shè)計規(guī)范》（GB 50251-2003）關(guān)于地區(qū)等級劃分的規(guī)定，該地區(qū)由二類地區(qū)升級到四類地區(qū)，現(xiàn)役管道的壁厚和閥室間距已不符合該設(shè)計規(guī)范，管道的安全系數(shù)不能滿足當(dāng)前地區(qū)等級要求。為此，西氣東輸管道公司通過加強管道內(nèi)、外檢測掌握管道的安全狀態(tài)，同時通過人防、物防、技防和信息防等措施來消減風(fēng)險。在全國，天然氣管道周邊地區(qū)等級升級問題普遍存在。因此，急需法律明確地區(qū)等級升級后的責(zé)任主體和相互關(guān)系的處理原則。

高壓/特高壓直流輸電干擾是地區(qū)等級升級的另外一種具體表現(xiàn)形式。高壓/特高壓直流輸電線路輸送容量大、輸電距離遠(yuǎn)，電壓等級高，在事故狀態(tài)下，會通過接地極向大地放電,在接地極周邊形成大的電位梯度場,對接地極影響范圍內(nèi)的油氣管道安全運行造成嚴(yán)重影響。

例如，西氣東輸管道公司和廣東省天然氣管網(wǎng)有限公司的管道在廣東境內(nèi)與南方電網(wǎng)的魚龍嶺接地極、大塘接地極、翁源接地極距離較近，其中最近處管道距離大塘接地極約95m，接地極放電對管道形成重大安全生產(chǎn)隱患。當(dāng)接地極放電時， 管道上的最高干擾電壓高達(dá)數(shù)百伏，管中電流達(dá)到三位數(shù)水平，腐蝕速率可以達(dá)到毫米級每天，影響長度達(dá)到百公里級別。按照《高壓直流接地極技術(shù)導(dǎo)則》DL/T 437-2012和《高壓直流輸電大地返回運行系統(tǒng)設(shè)計技術(shù)規(guī)定》DLT 5224-2005的要求， 直流接地極址選擇時，在預(yù)選極址10km范圍內(nèi)原則上不宜有地下金屬管道、鐵道及有效接地的送變電設(shè)施。上述10km的安全距離無法適用于所有情況，無法保證在所有地區(qū)都能使油氣管道避免高壓直流接地極的干擾影響。這是我國經(jīng)濟快速發(fā)展到一定階段出現(xiàn)的新問題，應(yīng)未雨綢繆，加快研究制定相關(guān)強制性的規(guī)程與規(guī)定。

管道保護(hù)法規(guī)定，在石油管道線路中心線兩側(cè)和附屬設(shè)施周邊修建建（構(gòu)）筑物的安全距離要符合國家規(guī)范的強制性規(guī)定。從法律層面看，《輸氣管道工程設(shè)計規(guī)范》雖然規(guī)定了沿管道中心線兩側(cè)各200米范圍內(nèi)，任意劃分成長度為2公里并能包括最大聚居戶數(shù)的若干地段，按劃定地段內(nèi)的戶數(shù)劃分為四個等級。當(dāng)一個地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃足以改變該地區(qū)的現(xiàn)有等級時，應(yīng)按發(fā)展規(guī)劃劃分地區(qū)等級。上述規(guī)定是從管道設(shè)計時期管道通過區(qū)域的人口密度作出的，并沒有考慮管道運行過程中人口密度增加的問題。從技術(shù)層面看，該規(guī)范沒有按照管道通過地區(qū)人口密度、構(gòu)建筑物場所屬性、規(guī)模變化等情況，明確管道安全技術(shù)措施及實施工藝。

管道保護(hù)法規(guī)定：“納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的管道建設(shè)用地，不得擅自改變用途”，由于國家至今未出臺全國的管道建設(shè)專項規(guī)劃，致使重大管道建設(shè)項目與管道所在地的城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)生脫節(jié)。另外，由于城鎮(zhèn)建設(shè)加快，地方政府頻繁更改土地規(guī)劃，甚至發(fā)現(xiàn)管道影響其新規(guī)劃的建設(shè)項目時，往往要求管道企業(yè)無條件對管道進(jìn)行改線。

建議綜合考慮現(xiàn)役管道地區(qū)人口密度、建筑密度等因素變化帶來的地區(qū)等級變化，對管道級別、地區(qū)級別變化造成的設(shè)計與現(xiàn)狀的差異，制定如換管、改線、降壓運行或通過管道完整性管理進(jìn)行管控等處理措施，并明確為強制性要求。

油氣管道的安全保障與管道沿線的土地使用權(quán)問題

管道保護(hù)法規(guī)定，任何單位和個人不得阻礙取得行政許可或者已報送備案并符合開工條件的管道項目建設(shè)；同時對管道中心線兩側(cè)5～1000米范圍內(nèi)的土地使用行為和其他行為進(jìn)行了限定。如禁止在管道中心線兩側(cè)各5米范圍內(nèi)堆放大宗物資、修筑房屋及其他建（構(gòu)）筑物或者種植深根植物等。由于管道線路用地呈條帶狀，破壞了原土地的整體性，造成條帶狀土地難以有效利用，降低了土地的使用價值。

目前，西氣東輸管道公司運行管理管道11000 公里。管道對沿線的土地使用帶來一定的影響。例如，管道建設(shè)時期，管溝開挖及施工作業(yè)帶占用了土地，采取對土地使用權(quán)人臨時用地補償?shù)姆绞将@得“管道地下通行權(quán)”，即管道企業(yè)在建設(shè)時期取得臨時用地的權(quán)利。然而，在管道運營階段，管道企業(yè)并未取得獨立的土地使用權(quán)。依據(jù)管道保護(hù)法規(guī)定，原為耕地、水域、草灌叢、荒地的，可恢復(fù)為原來的土地利用性質(zhì)；原為林地的，由于管道中心線兩側(cè)5米內(nèi)不能種植深根植物，只能改為種植草灌叢等淺根植物。土地所有人或使用人的權(quán)利勢必受到一定限制，這就造成油氣管道的安全保障與土地使用權(quán)行使的現(xiàn)實矛盾。盡管物權(quán)法對地役權(quán)有專項規(guī)定，但僅限于一般性的規(guī)定，并未明確管道設(shè)施地役權(quán)的補償程序、范圍及標(biāo)準(zhǔn)，管道企業(yè)難以操作。

油氣管道既是管道企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施，又屬于國家基礎(chǔ)能源設(shè)施，具有企業(yè)財產(chǎn)與公共財產(chǎn)雙重屬性。建議制定并完善有關(guān)地役權(quán)和管道通行權(quán)的法律規(guī)定。明確依法建設(shè)的管道影響其他土地使用的，可以通過設(shè)置地役權(quán)取得相關(guān)土地利用權(quán)，管道企業(yè)應(yīng)與土地使用權(quán)人簽訂地役權(quán)合同并登記，按照實際利用情況給予補償。實施辦法應(yīng)包括管道企業(yè)取得管道設(shè)施地役權(quán)的范圍、協(xié)商程序、補償范圍及標(biāo)準(zhǔn)等，為解決管道企業(yè)與相關(guān)土地權(quán)利人的權(quán)益之爭提供法律依據(jù)。

另外，針對管道保護(hù)法實踐中的具體問題， 建議對有關(guān)條款做必要的補充完善：

1.管道保護(hù)法第33條規(guī)定在管道專用隧道中心線兩側(cè)各1000米地域范圍內(nèi)禁止采礦。由此造成壓覆礦產(chǎn)賠付，管道企業(yè)需要按照法律規(guī)定的范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源開采區(qū)全部進(jìn)行賠付。建議增加對采礦區(qū)與管道進(jìn)行相互安全影響評價，對不需保留安全礦柱的采礦區(qū)不予以賠付的內(nèi)容。

2.管道保護(hù)法第32條規(guī)定，穿越河流的管道線路中心線兩側(cè)各500米地域范圍內(nèi)禁止拋錨。建議增加應(yīng)由主管管道保護(hù)工作的部門組織安全評審， 作出是否批準(zhǔn)建設(shè)碼頭并允許拋錨的決定的內(nèi)容。

3.管道保護(hù)法第33條第二款規(guī)定，在管道專用隧道中心線兩側(cè)各1000米地域范圍內(nèi)禁止爆破。建議非公共工程且確需實施爆破作業(yè)的，經(jīng)管道所在地縣級人民政府主管管道保護(hù)工作的部門批準(zhǔn)，并經(jīng)管道企業(yè)確認(rèn)，采取必要的安全防護(hù)措施，也可實施爆破。◢

（作者：么惠全，西氣東輸管道公司總經(jīng)理助理，管道處處長）

《管道保護(hù)》2015年第4期（總第23期）