國家安全監(jiān)管總局關(guān)于城鎮(zhèn)燃氣安全生產(chǎn)狀況的分析

（2014年12月22日）

城鎮(zhèn)燃氣安全與人民群眾生活息息相關(guān)，一旦發(fā)生事故，人員傷亡慘重，社會影響巨大。針對近年城鎮(zhèn)燃氣爆炸事故多發(fā)的情況，我們對城鎮(zhèn)燃氣領(lǐng)域的安全生產(chǎn)狀況進行了分析研判。

一、城鎮(zhèn)燃氣基本情況

據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計，2013年全國供應(yīng)城市天然氣900億立方米，同比上升13.2%；人工煤氣63億立方米，同比下將 18.2%；液化石油氣1109萬噸，同比下降0.4%。城市燃氣普及率為93.15%，縣城及小城鎮(zhèn)燃氣普及率為68.5%；全國用氣人口為4.1億人，用氣戶為1.43億戶。城鎮(zhèn)燃氣管網(wǎng)總長度達51萬公里。另外，2013年燃氣汽車共消耗天然氣86億立方米，占9.6%；消耗液化石油氣61萬噸，占5.5%。初步統(tǒng)計，全國共有 管道燃氣企業(yè)1400余家，從業(yè)人員20余萬人，包括華潤燃氣、中石油昆侖燃氣、新奧燃氣、北京燃氣集團、中國燃氣集團等大型企業(yè)。

全國在用燃餐鋼瓶教量龐大。據(jù)國家質(zhì)檢總局統(tǒng)計，2013年底，共有各類氣瓶14387萬只（包括工業(yè)氣瓶），但具體到燃氣氣瓶底教尚不清楚。據(jù)部分城市統(tǒng)計，北京市注冊燃氣鋼瓶約有154 萬只（此外未注冊的約有100萬只），上海市約有280萬只，廣東惠州市約有130萬只，浙江溫州市約有150萬只。

二、近年來城鎮(zhèn)燃氣安全狀況不容樂觀

（一）國外城鎮(zhèn)燃氣重大爆炸事故時有發(fā)生。

2014年3月14日，美國紐約曼哈頓哈雷姆地區(qū)發(fā)生煤氣管 道泄漏并發(fā)生爆炸，造成8人死亡、5 人失蹤、60余人受傷。6月 27日，印度南部安得拉邦一國有媒氣公司的煤氣輸送管道發(fā)生爆炸并引發(fā)大火，造成16人死亡、多人受傷。

（二）國內(nèi)城鎮(zhèn)燃氣連續(xù)發(fā)生重大爆炸事故。

2011年至2013年，城鎮(zhèn)燃氣每年都發(fā)生1起重大事故：2011 年11月14日，陜西西安市樊記臘汁肉夾饃店發(fā)生液化石油氣泄漏爆炸事故，造成10 人死亡。2012年11月23日，山酉晉中市壽陽縣喜羊羊火鍋店發(fā)生液化氣爆炸燃燒事故，造成14人死亡。2013年6月11日，江蘇蘇州市蘇州燃氣集團液化氣經(jīng)銷分公司橫山儲罐場生活區(qū)綜合樓食堂發(fā)生燃氣爆炸后坍塌，造成11人死亡。

（三）城鎮(zhèn)燃氣爆炸事故點多面廣。

今年以來，全國共接報城鎮(zhèn)燃氣生產(chǎn)安全死亡事故45起、死亡74人（其中較大事故7起、死亡31人）。從事故類型看，中毒窒息事故發(fā)生21 起，火災(zāi)、爆炸事故15起，高處墜落3起，物體打擊、坍塌事故各2起，車輛傷害、觸電事故各1 起。

燃氣爆炸事故涉及面廣，居民用氣、餐飲行業(yè)、施工檢修、職工食堂、燃氣運輸、燃氣汽車等行業(yè)領(lǐng)域燃氣事故較為多發(fā)。

三、相關(guān)法規(guī)規(guī)定的安全管理職責(zé)

近年來，國務(wù)院、各部門相繼出臺了強化城鎮(zhèn)燃氣安全監(jiān)管的一系列法規(guī)文件。國務(wù)院辦公廳、國務(wù)院安委會、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、質(zhì)檢總局、安全監(jiān)管總局等部門和機構(gòu)，對加強城市地下管線建設(shè)管理、油氣輸送管線等安全專項排查整治、氣瓶充裝站和檢驗站治理、餐飲場所燃氣安全治理、應(yīng)對油氣輸送管線和城市燃氣管網(wǎng)突發(fā)事件等作出了明確要求。另外，《安全生產(chǎn)法》、《特種設(shè)備安全法》、《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》、《道路交通安全法》、《港口法》、《道路運輸條例》、《水路運輸管理條例》和《鐵路運輸安全保護條例》等對城鎮(zhèn)燃氣安全監(jiān)管從法律法規(guī)層面作出了明確規(guī)定。

（一）《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》規(guī)定的安全管理職責(zé)。

根據(jù)《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》及其釋義規(guī)定， 國務(wù)院建設(shè)主管部門，即住房城鄉(xiāng)建設(shè)部負責(zé)全國的燃氣管理工作；縣級以上地方人民政府燃氣管理部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的燃氣管理工作。

各環(huán)節(jié)負有監(jiān)管職責(zé)的部門主要有：

1.燃氣設(shè)施建設(shè)：燃氣主管部門、發(fā)展改革、建設(shè)、規(guī)劃等相關(guān)部門；

2.燃氣質(zhì)量:質(zhì)監(jiān)部門、工商部門、燃氣管理部門；

3.燃氣經(jīng)營：縣級以上地方人民政府燃氣管理部門；

4.燃氣充裝:質(zhì)監(jiān)部門特種設(shè)備安全監(jiān)察機構(gòu)；

5.燃氣運輸:公安部門、交通運輸管理部門；

6.安裝維修:建設(shè)主管部門或燃氣生管部門；

7.管線保護:燃氣管理部門會同城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、城市管理、公安消防、技術(shù)監(jiān)督、水利堤防、電力電信等相關(guān)部門；

8.燃氣使用：各行業(yè)主管部門；

9.燃氣事故應(yīng)意預(yù)案、統(tǒng)計分析:燃氣管理部門。

（二）餐飲行業(yè)燃氣安全管理職責(zé)。

全國餐飲場所量多面廣，多數(shù)規(guī)模小、人員密集，且安全生產(chǎn)條件差，容易發(fā)生燃氣泄漏爆炸事故�！秶鴦�(wù)院安委會關(guān)于深入開展餐飲場所燃氣安全專項治理的通知》（安委〔2013〕1號）中對各部門在餐飲行業(yè)燃氣使用過程中的安全監(jiān)管職責(zé)作了明確規(guī)定：

1.燃氣管理部門：會同有關(guān)部門提出餐飲場所使用燃氣的基本安全要求；督促燃氣供應(yīng)企業(yè)按照法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和合同的約定承擔(dān)用戶燃氣設(shè)施巡檢、燃氣使用安全技術(shù)指導(dǎo)和宣傳責(zé)任；對存在違法違規(guī)供氣行為的燃氣供應(yīng)企業(yè)依法追究責(zé)任；

2.公安消防部門：負責(zé)對餐飲場所的消防安全實施專項監(jiān)管；依法查處餐飲場所違反消防法律法規(guī)的行為；

3.質(zhì)監(jiān)部門：對餐飲場所使用的判廢、超期未撿和標(biāo)記不符合規(guī)定的鋼瓶出具查驗證明，將存在上述問題的鋼瓶移送專業(yè)檢驗機構(gòu)依法處理，并依法追究充裝企業(yè)責(zé)任；

4.商務(wù)部門：負責(zé)組織餐飲場所開展燃氣使用安全自查工作，主動消除隱患；

5.安全監(jiān)管部門：負責(zé)對經(jīng)有關(guān)部門確定，在燃氣使用方面存在重大隱患的餐飲場所，依法責(zé)令其停產(chǎn)停業(yè)或者立即停止使用供用氣設(shè)施、設(shè)備；

6.工商部門：負責(zé)對未辦理工商營業(yè)執(zhí)照的餐飲場所麻法進 行查處;

7.食品藥品監(jiān)督管理部門：負責(zé)對未取得衛(wèi)生許可的餐飲場所依法進行查處。

四、存在的主要問題

（一）城鎮(zhèn)燃氣安全管理還不完善。

1.職責(zé)分工需進―步明確。城鎮(zhèn)燃氣安全管理線長面廣量大。按照《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》相關(guān)規(guī)定，涉及部門至少達13個，涉及屬地監(jiān)管、綜合監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、業(yè)務(wù)監(jiān)管，綜合協(xié)調(diào)工作任務(wù)重，存在職責(zé)交叉、監(jiān)管空白、權(quán)責(zé)錯位的現(xiàn)象。例如：由于液化氣中摻雜的二甲醚，對橡膠有一定腐蝕作用，可能導(dǎo)致鋼瓶閥門漏氣，質(zhì)檢總局、安全監(jiān)管總局等四部委印發(fā)《聯(lián)合開展液化石油氣摻混二甲醚問題專項整治行動方案》（國質(zhì)檢執(zhí)聯(lián)〔2010〕349號），要求嚴(yán)厲打擊液化氣摻雜二甲醚行為。而國家能源局從新能源角度在大力推廣使用二甲醚，并正在制定《液化石油氣二甲醚混合燃氣》國家標(biāo)準(zhǔn)。多地近些年已相繼頒布并執(zhí)行了類似地方標(biāo)準(zhǔn)。同時，在燃氣用具流通、燃氣使用等環(huán)節(jié)上尚缺乏有效的監(jiān)管措施，一些灶具等不合格產(chǎn)品仍在市場流通，導(dǎo)致使用環(huán)節(jié)事故多發(fā)。

2.行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)仍有欠缺。技術(shù)規(guī)范涉及面廣，修訂周期較長，特別是使用環(huán)節(jié)，燃氣安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還有所欠缺。例如：一是煤層氣等新燃氣種類的出現(xiàn)，地理信息系統(tǒng)、遠程控制等新興技術(shù)在燃氣行業(yè)大量應(yīng)用還未納入相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；二是2013年四川瀘州“12•26” 燃氣爆炸事故暴露出廢棄管道無明確管理規(guī)定等問題；三是燃氣加臭在用戶末端無檢測規(guī)定，無法測出是否符合標(biāo)準(zhǔn)要求；四是高壓、次高壓管道完整性管理不當(dāng)，無金屬探傷限制性規(guī)定；五是戶內(nèi)燃氣管理標(biāo)準(zhǔn)不完善，無戶內(nèi)燃氣產(chǎn)品更新管理規(guī)定。

（二）城鎮(zhèn)燃氣涉及多個環(huán)節(jié)，安全隱患較多。

1.燃氣管道老化占壓等問題普遍。一是由于管道屬隱蔽工 程，一些城市管線巳經(jīng)使用20～30 年，老化嚴(yán)重，發(fā)生事故的風(fēng)險較大。如河北承德市因煤氣管網(wǎng)老化，平均每年泄漏事故達40多起， 已成為該市燃氣安全的重大騰患。二是隨著城鎮(zhèn)化進程的快速發(fā)展，燃氣管線違規(guī)占壓問題突出，安全距離難以保證，加大了事故風(fēng)險。

2.第三方施工造成的事故頻發(fā)。一是城市建設(shè)管理水平有待進一步提高。對第三方施工管理要求不嚴(yán)不細，導(dǎo)致第三方施工缺乏燃氣設(shè)施保護意識，在未了解地下管網(wǎng)分布的情況下盲目施工、損壞燃氣管道，造成泄漏、爆炸事故的現(xiàn)象比較普遍。二是燃氣企業(yè)安全管理不到位。管道保護措施不夠，巡線檢查不到位，未合理設(shè)置警示標(biāo)示，不能及時發(fā)現(xiàn)第三方違規(guī)違章開挖、施工作業(yè)。同財，燃氣設(shè)施、管道等安裝、帶氣開口作業(yè)、置換等涉及受限空間的施工環(huán)節(jié)，未做到先檢測再作業(yè)，未做好安全防護措施，導(dǎo)致中毒窒息事故時有發(fā)生。

3.瓶裝液化氣非法違法、違規(guī)違章行為突出。一是燃氣氣瓶充裝、回收、淘汰等環(huán)節(jié)中，非法充裝、非法添加、非法改裝、超期限和不合格氣瓶流入市場等非法違法行為較為突出。如北京市液化氣公司分布在全市的68家液化氣供應(yīng)站在2013年4月份1個月時間內(nèi)，僅回收氣瓶12只，不少不合格氣瓶、超15年使用年限的氣瓶仍在居民家中或被餐飲行業(yè)使用。二是各地區(qū)非法制售、充裝瓶裝液化氣行為屢禁不止，如上海市在2個月的集中整治中，查獲非法液化石油氣鋼瓶5058只，收繳倒灌工具、劣質(zhì)調(diào)壓器以及假冒塑封套數(shù)萬只；山西忻州市在搗毀一非法液化氣罐窩點時發(fā)現(xiàn)，至案發(fā)時已有7000余罐無證鋼瓶裝液化氣流入市場。

4.燃氣用具產(chǎn)品質(zhì)量和群眾安全用氣意識需進—步提高。一是燃氣用具產(chǎn)品質(zhì)量達不到安全要求，如質(zhì)檢總局在2013年家用燃氣灶產(chǎn)品質(zhì)量國家監(jiān)督專項抽查中，有一成多的燃氣灶是不合格產(chǎn)品。二是燃氣用戶尤其是大量使用燃氣的餐飲服務(wù)行業(yè)安全意識淡薄，不掌握安全用氣常識，違規(guī)使用不合格氣源、氣瓶及燃氣用具，超量存放燃氣瓶，私自更改、延長燃氣管線，違規(guī)處置殘液 等行為極易引發(fā)事故。

五、措施建議

（一）鑒于城鎮(zhèn)燃氣安全監(jiān)管工作涉及部門多、各地區(qū)在部門分工上不一致，建議住房城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭起草成立國務(wù)院專門協(xié)調(diào)機構(gòu)或部際聯(lián)席會議的方案；各地區(qū)也參照成立，加強監(jiān)管。

（二）注重專項整治效果，推進餐飲場所燃氣安會專項治理等各類專項行動常態(tài)化、制度化，以深化專項整治并建立完善長效機制。◢

《管道保護》2015年第2期總（21）