張曉戎1 崔振興2

1.西氣東輸管道公司山西管理處； 2.甘肅省管道保護協(xié)會

背景資料： 2016年2月23日，國務(wù)院油氣輸送管道隱患整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在北京組織召開中國石油天然氣集團公司西氣東輸一線山西省臨汾市境內(nèi)有關(guān)隱患和高后果區(qū)段改線工程協(xié)調(diào)會。會議聽取了中石油、山西省政府有關(guān)情況的匯報，就改線工程方案進行了深入討論，最終確定西氣東輸一線臨汾市蒲縣和浮山縣境內(nèi)的改線方案，明確了管道改線工程的資金分攤原則，即由中石油承擔管道改線工程建設(shè)相關(guān)費用，山西省臨汾市政府承擔管道改線拆遷和臨時用地補償?shù)认嚓P(guān)費用，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室爭取國家相關(guān)財政補貼支持。山西省政府和中石油要建立改線工程領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制，按照議定的改線工程方案，以今年國慶節(jié)前完成改線工程為目標，倒排工期，責任到人，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室掛牌督辦,力爭盡早完成改線工程。在改線工程未完成前，各相關(guān)單位要切實做好油氣輸送管道保護工作，堅決遏制生產(chǎn)安全事故發(fā)生，切實保護管道周邊人民群眾的生命財產(chǎn)安全。

為了解蒲縣高后果區(qū)改線的來龍去脈， 4月16日，西氣東輸管道公司山西管理處、甘肅省管道保護協(xié)會、《管道保護》編輯部前往蒲縣壓氣站進行了現(xiàn)場調(diào)查。

最初路由選擇和線路設(shè)計

2001年10月，西氣東輸管道建設(shè)單位與蒲縣人民政府簽訂了《蒲縣西氣東輸管道路由協(xié)議》，協(xié)議中明確了西氣東輸管道工程蒲縣段路由，即：隰縣/蒲縣縣界—薛關(guān)鎮(zhèn)—荊坡村—化樂—黑龍關(guān)鎮(zhèn)—蒲縣/臨汾界。

蒲縣段按2001年批復(fù)的路由設(shè)計，管道穿越蒲縣主城區(qū)約2.6公里，管道敷設(shè)于河流之中，周邊無大型及高層建構(gòu)筑物�？紤]到地方長遠規(guī)劃，該段管道按四級地區(qū)進行設(shè)計和工程建設(shè)，工程設(shè)計符合國標要求并做了預(yù)留。

西一線山西段管道作為西氣東輸管道工程的一部分，于2005年11月通過國家環(huán)保驗收；于2006年4月通過國家安全設(shè)施竣工驗收。

高后果區(qū)形成過程

自2007年起，蒲縣開始大規(guī)模城市規(guī)劃建設(shè)，新修建了學(xué)校、醫(yī)院、居民小區(qū)、車站、廣場等大量基礎(chǔ)設(shè)施。為了保障管道運行安全和周邊設(shè)施安全，在每處建構(gòu)筑物修建之前，西氣東輸管道公司都主動向蒲縣人民政府職能部門報告，先后致函多份，請求采取避讓措施，遠離管道建設(shè)。雖然所反映的問題在安監(jiān)等部門的過問下，建設(shè)單位采取了一定避讓措施，但管道周邊建筑物近距離圈占問題仍無法徹底解決。使得管道地區(qū)等級由一、二級地區(qū)逐步升級到四級地區(qū)，造成部分地段管道壁厚和閥室間距不能滿足《輸氣管道工程設(shè)計規(guī)范》要求，最終未能避免管道高后果區(qū)的形成。

按照山西省安監(jiān)局晉安監(jiān)發(fā)［ 2014］ 281號文件中描述：“西一線干線管道穿越蒲縣縣城主城區(qū)21.6公里，管道周邊輻射人口約37000人”。其中存在高級中學(xué)等6處圈占管道，管道周邊5～50米范圍內(nèi)存在奧體中心等建筑物17處， 50～100米范圍內(nèi)存在西關(guān)居民區(qū)等15處，以上構(gòu)建筑物集中在8公里范圍內(nèi)，絕大多數(shù)為管道建成后逐步形成。根據(jù)蒲縣城區(qū)2009～2020年的總體規(guī)劃，管道受影響范圍涉及13 公里。主城區(qū)外的3處高后果區(qū)為：2011年建設(shè)的蒲縣縣城濱河大道距離蒲縣壓氣站放空區(qū)距離不足和陽極地床占壓； 2014年新建蒲縣火車站站前廣場距離管道80米，已采取蓋板涵保護；管道順河道中心穿越黑龍關(guān)鎮(zhèn)650米。

2012年12月，應(yīng)蒲縣人民政府的要求，西氣東輸管道公司委托設(shè)計單位完成了改線方案設(shè)計，按照管道保護法第四十四條規(guī)定的“后建服從先建”原則，改線費用應(yīng)由后建方承擔，但由于地方政府財政困難未能實施。

高后果區(qū)管控措施

按照中國石油股份公司的要求，西氣東輸管道公司通過采取人防、物防、技防和信息防等措施，持續(xù)加強了蒲縣段高后果區(qū)風(fēng)險排查和隱患整治。經(jīng)過2007年、 2013年和2015年開展的管道外檢測、內(nèi)檢測和再次外檢測，檢測結(jié)果為：管道外防腐層整體完好、陰極保護有效，未發(fā)現(xiàn)不可接受本體缺陷，管道處于受控狀態(tài)。具體措施是：

（ 1）加強管道巡護工作，實現(xiàn)了全天加密巡護，并通過GPS巡檢系統(tǒng)進行考核。

（ 2）加密管道地面標識，每30米設(shè)置一個警示樁牌，重點地段采取蓋板防護。

（ 3）加強應(yīng)力監(jiān)測和陰保，管道本體安裝應(yīng)力應(yīng)變計， ,每月進行陰保電位測試。

（ 4）做好群眾宣傳工作。

（ 5）加強與政府合作。及時向地方政府編制、報備高后果區(qū)專項應(yīng)急預(yù)案，會同蒲縣人民政府聯(lián)合開展了專項應(yīng)急演練。

幾點思考

油氣管道安全，事關(guān)國家能源安全和公共安全。據(jù)此行調(diào)查了解，蒲縣高后果區(qū)現(xiàn)象在國內(nèi)并非個例，某管道公司2015年隱患排查統(tǒng)計，管道沿線存在上千處計兩千多公里的高后果區(qū)，其嚴重性應(yīng)當引起各級政府、企業(yè)和社會的足夠重視。

思考之一：蒲縣段管道高后果區(qū)的形成，有哪些深層次原因？

蒲縣段管道高后果區(qū)的形成，從表面看主要是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展加劇了城鎮(zhèn)居民區(qū)和重要公共建筑（文化宮、學(xué)校、醫(yī)院和道路等）不斷向管道靠攏，致使管道周邊地區(qū)等級上升，對管道周邊人民生命財產(chǎn)安全構(gòu)成了潛在威脅，形成了高后果區(qū)。但是，究其深層次原因：一是管道的法律地位沒有得到充分體現(xiàn)，管道運輸和鐵路、公路相比，其法律地位和政府重視程度遠低于后者，管道僅被視為石油企業(yè)的附屬設(shè)施，由企業(yè)自行經(jīng)營，其國家戰(zhàn)略意義未得到應(yīng)有體現(xiàn)，管道的重要性被弱化。二是對管道用地缺乏法律制度保障，管道地下通過權(quán)未得到法律和相關(guān)部門確認，管道用地“臨時使用、長期占用”的現(xiàn)狀與土地法、物權(quán)法的規(guī)定相矛盾，管道企業(yè)與國有、集體土地的所有者和使用者利益沖突不斷。三是地方城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和管道建設(shè)規(guī)劃缺乏科學(xué)性、長遠性和前瞻性，相互之間統(tǒng)籌兼顧不夠。四是相關(guān)政府部門對預(yù)防管道高后果區(qū)的產(chǎn)生缺乏有效監(jiān)管，現(xiàn)有的技術(shù)規(guī)范對高后果區(qū)的形成缺乏有效預(yù)防和限制措施。

思考之二：蒲縣段管道設(shè)計建設(shè)既然合法合規(guī)，為什么還要改線重新建設(shè)？

從西氣東輸一線蒲縣段當初選線設(shè)計來看，主城區(qū)段管道按照四級地區(qū)等級設(shè)計和建設(shè)，提高了強度系數(shù)，增加了管道壁厚、埋深并采取了加蓋防護板等防護措施，其設(shè)計與建設(shè)合法合規(guī)。之所以改線重建，筆者認為，首先，改線是根據(jù)蒲縣城鎮(zhèn)發(fā)展需要，依據(jù)管道保護法第二十一條“地方各級人民政府編制、調(diào)整土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，需要管道改建、搬遷或者增加防護設(shè)施的，應(yīng)當與管道企業(yè)協(xié)商確定補償方案”的規(guī)定決定的。其次，政府和管道企業(yè)對高后果區(qū)管道一旦發(fā)生泄漏爆炸事故帶來的社會風(fēng)險的認知高度一致，其社會風(fēng)險不可接受，后果是災(zāi)難性的。高后果區(qū)管道改線是保護管道周邊人民群眾生命財產(chǎn)安全的負責之舉。在調(diào)查中，有位管道企業(yè)的負責人指出：“青島“ 11.22”等事故的發(fā)生給人民群眾生命財產(chǎn)造成了極大損失，引起了全社會的高度關(guān)注，教訓(xùn)極其深刻。管道自身的財產(chǎn)損失是能夠承擔和接受的，但人民群眾生命的失去是無法挽回的，社會風(fēng)險和社會責任的缺失是不可接受的�！币虼�，不能僅僅考慮管道在正常的建設(shè)與管理條件下是安全的，還應(yīng)當充分考慮管道因材料設(shè)備缺陷、疲勞、腐蝕、應(yīng)力集中、第三方損壞等非正常情況下的不安全因素。作為工業(yè)安全等級最高的核電站也曾發(fā)生過安全事故，管道設(shè)計、施工和運行管理安全等級遠低于核電站，發(fā)生事故的可能性同樣也不例外。各級政府和企業(yè)的決策者、管理者以及規(guī)范標準的制訂者，在管道規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運行和管理等環(huán)節(jié)中，必須高度重視管道高后果區(qū)的預(yù)防和治理，將社會可接受風(fēng)險控制在合理、可接受的范圍內(nèi)。

思考之三：對城鎮(zhèn)居民點、重要公共建筑與管道的距離該如何管控？

當前國內(nèi)管道所處的外部環(huán)境，既不同于歐美國家又不同于俄羅斯，無論是歐美以強度保安全的理念，或者是俄羅斯以距離保安全的理念，都不符合我國國情。我國在經(jīng)濟發(fā)展階段、法治建設(shè)、安全意識、政府和企業(yè)公共安全管理等方面都與歐美等西方發(fā)達國家不同，這是制定管道保護相關(guān)政策法規(guī)和標準時必須考慮的重要因素。國家技術(shù)規(guī)范在制定城鎮(zhèn)居民點、重要公共建筑與管道的距離標準時，絕不能僅考慮節(jié)約用地、路由選擇難易和降低選線成本，將管道與周邊建筑物之間的距離確定為五米，忽視事故狀態(tài)下五米以外的人員安全。應(yīng)真正樹立“以人為本、安全發(fā)展”的理念，在國家相關(guān)法律法規(guī)和標準中對距離加以科學(xué)嚴格限制。用基于風(fēng)險可接受標準的方法，在管道周邊設(shè)立相應(yīng)的建筑物控制區(qū)，將管道事故發(fā)生后的風(fēng)險和損失控制在最小范圍，降低對公眾和環(huán)境造成較大不良影響。

思考之四：政企雙方管道高后果區(qū)社會風(fēng)險管控職能該如何轉(zhuǎn)變？

科學(xué)合理劃分政企管理職能，各司其職，齊抓共管，加強社會風(fēng)險管控。按照管道保護屬地管理的法律要求和經(jīng)驗做法，地方政府應(yīng)對管道周邊地區(qū)等級升級從嚴管控，切實負起領(lǐng)導(dǎo)責任。對特殊管段社會風(fēng)險管控由地方政府（派出所、村鎮(zhèn)政府和街道辦）擔負主要職能，有效組織開展宣傳動員、隱患防治、行政執(zhí)法等工作。管道企業(yè)在履行管道保護主體責、確保管道自身安全的同時，用技術(shù)和資金支持等方式進行合作，協(xié)助地方政府實施社會風(fēng)險管控。

思考之五：如何從源頭上有效遏制管道周邊地區(qū)等級不斷升級的嚴重局面？

法律的生命在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。蒲縣高后果區(qū)的形成縱然受城鎮(zhèn)快速發(fā)展、建設(shè)土地緊缺等因素所限，但從維護法律權(quán)威、依法行政方面看，也暴露出一些單位在落實管道保護法等法律法規(guī)方面還不同程度地存在著有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、規(guī)劃不當、利益沖突、各自為政、缺乏合力等問題。管道保護法規(guī)定的管道保護主管部門的職能落實艱難而漫長，管道保護和高后果區(qū)預(yù)防治理缺乏頂層制度設(shè)計，使很多問題積重難返。為此，建議國家盡快修訂管道保護法，制定實施細則，并對相關(guān)技術(shù)規(guī)范確定的五米管道保護距離進行重新審視，合理確定，避免管道周邊地區(qū)等級不斷升級，避免重復(fù)投資和浪費，從源頭上消除目前管道周邊地區(qū)公共安全形勢惡化的局面。

《管道保護》2016年第3期（總第28期）