王振聲

中石油管道分公司

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)的加快，管道周邊各類工程施工活動(dòng)日益增加，施工作業(yè)呈現(xiàn)準(zhǔn)備時(shí)間短、作業(yè)面小、風(fēng)險(xiǎn)不易識(shí)別的特點(diǎn)，第三方施工損傷已成為管道事故的主要因素之一，給管道安全保護(hù)帶來很大挑戰(zhàn)。中國(guó)石油管道分公司2016年上半年累計(jì)發(fā)生第三方施工監(jiān)護(hù)575起，其中有23處監(jiān)護(hù)時(shí)間超過1個(gè)月，12處超過3個(gè)月。盡管不斷完善管道巡護(hù)措施，加大巡護(hù)力度，但第三方施工導(dǎo)致的光纜中斷事件還是時(shí)有發(fā)生，有效管控第三方施工風(fēng)險(xiǎn)已成為管道安全保護(hù)工作的一個(gè)重要課題。

防范第三方施工損傷管道的重點(diǎn)在于預(yù)防，關(guān)鍵是管道企業(yè)落實(shí)安全主體責(zé)任、政府履行屬地監(jiān)管義務(wù)。通過企地聯(lián)動(dòng)，切實(shí)增強(qiáng)全社會(huì)管道保護(hù)法制意識(shí)，持續(xù)推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步和管控機(jī)制創(chuàng)新。

加強(qiáng)法制宣傳，提高管道保護(hù)法律意識(shí)

2010年頒布實(shí)施的《石油天然氣管道保護(hù)法》為全面依法開展管道保護(hù)工作奠定了法律基礎(chǔ)，管道保護(hù)法制宣傳是提高公眾管道安全意識(shí)、改善管道運(yùn)行環(huán)境的重要抓手。

(1)企業(yè)通過精準(zhǔn)宣傳發(fā)動(dòng)群眾

不同于以往逢年過節(jié)搞集中宣傳，精準(zhǔn)宣傳強(qiáng)調(diào)“一對(duì)一”方式，將 “大水漫灌”變?yōu)椤熬珳?zhǔn)滴灌”，選準(zhǔn)宣傳對(duì)象，做到有的放矢，因人施教。通過全面普查掌握管道沿線土地戶主、周邊施工機(jī)械信息，建立 “聯(lián)戶”責(zé)任制，對(duì)管道沿線土地戶主和特種設(shè)備操作手開展“一對(duì)一”管道保護(hù)宣傳，確保戶主知道管道具體信息、管理要求、危害管道安全的行為、信息報(bào)送方式，從而保證了管道沿線有第三方損傷風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，管道企業(yè)能及時(shí)獲知有效信息。通過開展精準(zhǔn)宣傳，沿線居民管道保護(hù)意識(shí)有了明顯增強(qiáng)，認(rèn)識(shí)到保護(hù)管道不僅是保護(hù)管道企業(yè)的利益，同時(shí)也是保護(hù)大家的生命和財(cái)產(chǎn)安全。

（2）政府切實(shí)履行普法職能

美國(guó)管道和危險(xiǎn)材料安全管理局（PHMSA）每年都會(huì)開展一次全國(guó)范圍的宣傳活動(dòng)，幫助公眾認(rèn)識(shí)第三方施工挖掘?qū)�管道安全的危害，�?015年在全美小學(xué)生中開展了征集“811開挖報(bào)警”主題手繪畫活動(dòng)。在我國(guó)，許多關(guān)系到公共安全的領(lǐng)域都設(shè)置了全國(guó)普法宣傳日，如12月2日為“全國(guó)交通安全日”，11月9日為“消防宣傳日”等等。全國(guó)“宣傳日”大多由國(guó)務(wù)院主管部門發(fā)起，各部門聯(lián)動(dòng)，公眾參與度高，普法效果好。因此，有必要設(shè)立“全國(guó)管道安全日”，通過政府主導(dǎo)、行業(yè)參與，開展管道安全保護(hù)普法活動(dòng)，教育和引導(dǎo)民眾了解、關(guān)注和支持管道安全。

（3）加大違法行為懲處力度

第三方施工損傷管道屬于違法行為。管道企業(yè)在第三方施工管控過程中，除了履行告知、監(jiān)護(hù)義務(wù)之外，沒有執(zhí)法手段。從現(xiàn)實(shí)情況看，違法野蠻冒險(xiǎn)作業(yè)的第三方施工單位，大部分只受到了主管部門的行政處罰，這不足以起到震懾作用。

最近召開的公安部治安局聯(lián)合最高法、最高檢辦理涉油刑事案件法律適用座談會(huì)，對(duì)第三方施工破壞入刑問題進(jìn)行了研究并初步達(dá)成共識(shí)，目前正在進(jìn)行案例征集。第三方施工損傷管道輕則導(dǎo)致天然氣、油品泄漏，管道輸送中斷，重則導(dǎo)致環(huán)境污染和人員傷亡，危害公共安全。其行為完全符合刑法第一百一十八條“破壞易燃易爆設(shè)備”的規(guī)定，執(zhí)法實(shí)踐中對(duì)野蠻冒險(xiǎn)施工造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)以破壞易燃易爆設(shè)備罪定罪量刑。同時(shí)，還可以依據(jù)管道保護(hù)法規(guī)定，對(duì)第三方施工損傷給管道企業(yè)造成的損失，要求違法主體附加民事賠償。

完善技術(shù)措施，強(qiáng)化管道保護(hù)監(jiān)管手段

除企業(yè)借助巡護(hù)手段發(fā)現(xiàn)外，第三方施工信息的另一來源則是施工方的主動(dòng)報(bào)告。施工方的主動(dòng)報(bào)告取決于法律意識(shí)及報(bào)告程序的便捷性。美國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)建立了“811管道管理平臺(tái)”，施工方在動(dòng)土挖掘之前，要撥打811專線報(bào)告挖掘的地理位置、施工類型、時(shí)間要求等信息，接線員接到報(bào)告后會(huì)立即查找所報(bào)位置的所有地下設(shè)施，然后轉(zhuǎn)到相關(guān)企業(yè)，由企業(yè)派人到現(xiàn)場(chǎng)與業(yè)主協(xié)商，并做好詳細(xì)標(biāo)記和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)護(hù)。山東省油區(qū)工作辦公室于2016年啟動(dòng)了油氣管道地理信息管理系統(tǒng)平臺(tái)試點(diǎn)建設(shè)，借鑒美國(guó)“811”專線模式建立了“118”挖掘前呼叫系統(tǒng)。近年來，中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司大力推進(jìn)數(shù)字化管道建設(shè)，從管道建設(shè)勘察選線、建設(shè)施工和后期運(yùn)行均廣泛使用數(shù)字化技術(shù)，建立了基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫(kù)。

國(guó)務(wù)院油氣輸送管道安全隱患整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組提出，要加快建立數(shù)字化、可視化、智能化、立體化的全國(guó)油氣輸送管道地圖系統(tǒng)。中國(guó)安科院油氣輸送管道地圖系統(tǒng)國(guó)家中心將發(fā)布國(guó)家油氣輸送管道地圖系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建立、維護(hù)國(guó)家油氣輸送管道地圖系統(tǒng)，為政府相關(guān)部門提供監(jiān)管依據(jù)和應(yīng)急決策支持，為企業(yè)提供管道全生命周期決策支持，并設(shè)立全國(guó)管道統(tǒng)一呼叫中心。建設(shè)油氣管道地理信息管理系統(tǒng)，有望全面改觀當(dāng)前管道安全保護(hù)現(xiàn)狀，在中國(guó)管道發(fā)展史上具有里程碑意義。

深化企地聯(lián)動(dòng)，創(chuàng)新管道保護(hù)監(jiān)管機(jī)制

（1）加強(qiáng)信息收集和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

企業(yè)第三方施工信息收集要以系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)。第三方施工風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的重點(diǎn)在于及時(shí)了解和掌握城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、重點(diǎn)工程建設(shè)、河道治理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化作業(yè)的情況和特點(diǎn)。對(duì)收集到的第三方施工有效信息按地域、種類、施工方法等進(jìn)行分類分析，繪制管道周邊施工風(fēng)險(xiǎn)分布圖，根據(jù)管道風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果，編制有針對(duì)性的巡護(hù)方案，并邀請(qǐng)地方政府監(jiān)管部門對(duì)巡護(hù)工作方案進(jìn)行聯(lián)合審查，確保第三方施工信息收集的有效性。

（2）提升告知的行政與法律效力

確認(rèn)第三方施工有效信息后，管道企業(yè)向第三方送達(dá)《管道安全保護(hù)告知書》。雖然告知書能得到大部分施工單位的認(rèn)可和配合，但也有少數(shù)單位認(rèn)為告知書是企業(yè)行為，不具有法律效力，常常不予理會(huì)。針對(duì)這種情況，貴州省公安廳和安監(jiān)局，湖北省發(fā)改委、公安廳和安監(jiān)局，湖南省公安廳、安監(jiān)局和能源局，均分別聯(lián)合印制了告知書，重申管道保護(hù)法規(guī)定的第三方施工單位應(yīng)遵守的管道安全保護(hù)責(zé)任和義務(wù)，授權(quán)管道企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)使用。從而提高了告知書的權(quán)威性，使管道安全保護(hù)的責(zé)任能有效傳遞給第三方。

（3）建立完善施工方案聯(lián)合審批制度

管道保護(hù)法規(guī)定，在管道及其附屬設(shè)施周邊進(jìn)行特定施工作業(yè)時(shí)，施工單位應(yīng)向管道所在地縣級(jí)人民政府主管管道保護(hù)工作的部門提出申請(qǐng)，主管部門接到申請(qǐng)后，組織施工單位與管道企業(yè)協(xié)商確定施工作業(yè)方案，并簽訂安全防護(hù)協(xié)議；協(xié)商不成的，主管部門應(yīng)當(dāng)組織進(jìn)行安全評(píng)審，作出是否批準(zhǔn)作業(yè)的決定。為此，有些地方制定了實(shí)施細(xì)則。如大連市出臺(tái)《石油天然氣、危險(xiǎn)化學(xué)品管道相關(guān)區(qū)域工程施工聯(lián)合審批暫行規(guī)定》，要求凡在管道周邊從事工程施工作業(yè)項(xiàng)目，項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)在開工前向?qū)俚匕l(fā)展改革部門申報(bào)施工審批事項(xiàng)，由發(fā)展改革部門牽頭、各相關(guān)部門（單位）參與，組織聯(lián)合審批后才能實(shí)施。山東省臨沂市《石油天然氣長(zhǎng)輸管道保護(hù)范圍內(nèi)特定施工作業(yè)申請(qǐng)、審批程序及要求》規(guī)定，第三方施工企業(yè)需要向所在地縣級(jí)油氣管道保護(hù)主管部門提出申請(qǐng)得到批復(fù)，并與管道企業(yè)簽訂安全保護(hù)協(xié)議后方可進(jìn)行施工。

作者：中國(guó)石油管道公司副總經(jīng)理

《管道保護(hù)》2016年第5期（總第30期）