姜長壽

甘肅省管道保護協(xié)會

1 必要性和緊迫性

（1）改革開放以來，我國油氣管道建設(shè)在30多年間趕上西方發(fā)達國家用了100多年時間所達到水平。截至2016年，我國已建成油氣管道總長度達到12.5萬公里，初步形成“西油東送、北油南運、西氣東輸、北氣南下、海氣登陸”的油氣輸送框架。發(fā)展與風險并行。在管道惠及億萬民眾的同時，因第三方施工損壞而導(dǎo)致的管道泄漏事故時常成為廣大民眾群死群傷或環(huán)境污染的“罪魁禍首”。

（2）繼2014年“6.30”中石油新大一線原油管道原油泄漏燃燒事故、2015年“6.23”中緬天然氣昆明東支線管道天然氣泄露事故、2015年“9.23”澀寧蘭管道劉化支線天然氣泄露事故、2016年“7.21”西氣東輸二線中衛(wèi)段管道天然氣泄漏事故等第三方施工損壞管道的嚴重的生產(chǎn)安全責任事故之后，2017年7月4日，吉林松原市又發(fā)生第三方施工造成燃氣管道泄漏爆燃事故，造成群死群傷。

這些事故發(fā)生的直接原因雖然是第三方違法施工所致，但也暴露了地方政府部門、第三方施工企業(yè)、管道企業(yè)安全管理的缺陷與不足。而深層次原因反映在法治層面上既有法律制度不完善使法律執(zhí)行效力打了折扣，又有普法教育活動不夠扎實達不到應(yīng)有的效果，還有對第三方施工監(jiān)控失之于寬、流于形式等。

（3）還要看到，近年來由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟的快速發(fā)展，油氣管道周邊第三方施工活動年均增幅達10—20%，每年總數(shù)達近萬次。其中交通、水利、電力、其他管線項目與在役管道產(chǎn)生大量交集，且發(fā)生頻繁、類型復(fù)雜、新技術(shù)多、工期要求緊。不少項目具有極大地隱蔽性、隨意性和廣泛性，對其進行預(yù)測和控制的難度極大，因此第三方施工挖掘損壞事件一直是導(dǎo)致管道泄漏事故發(fā)生的主要風險之一，成為當前管道安全必須直面的嚴竣挑戰(zhàn)。

（4）美國等發(fā)達國家防止第三方施工挖掘損壞成功經(jīng)驗告訴我們，油氣管道輸送行業(yè)安全問題不是管道行業(yè)自身可以解決的，需要從立法的高度協(xié)調(diào)政府、管道企業(yè)、行業(yè)組織和社會公眾各方的行動。2006年美國《管道檢驗、保護、強制執(zhí)行和安全法案》，首次授權(quán)運輸部處理防止挖掘損壞管道的問題, 將防止第三方挖掘損壞管道的程序提升到聯(lián)邦一級水平，授權(quán)運輸部為州的管道安全管理提供資金，將管道安全納入國家安全體系，為管道安全提供了法律保障，最終使第三方損壞事故率下降了50%以上。

（5）借鑒國外立法經(jīng)驗，總結(jié)歸納管道保護法實施以來各級政府和管道企業(yè)在預(yù)防第三方施工損壞管道方面的成功經(jīng)驗，加快預(yù)防第三方施工損壞的法律制度建設(shè)，提高法律的執(zhí)行效力，用法治的思維破解第三方施工損壞管道的難題，為油氣管道的安全發(fā)展提供堅實的制度支撐和法治保障，是一項非常必要和緊迫的任務(wù)。

2 法律制度修訂完善的思路

（1）原則和出發(fā)點

按照管道保護工作堅持“安全第一、預(yù)防為主、法治保障”的原則，完善預(yù)防第三方損壞法律規(guī)定，為管道保護工作由“事后處置”向“事先預(yù)防”轉(zhuǎn)變提供法律依據(jù)。

管道保護法實施以來各地地方政府和管道企業(yè)的實踐表明，堅持“預(yù)防為主”是管道保護工作的核心內(nèi)容，也是預(yù)防第三方施工損壞的前提。包括第三方施工損壞在內(nèi)的任何管道泄漏事故都是可以預(yù)防的。關(guān)鍵之關(guān)鍵，必須將立足點納入“預(yù)防為主”的軌道，“防患于未然”，把可能導(dǎo)致事故發(fā)生的所有機理或因素，消除在事故發(fā)生之前，這也是法律修訂完善的出發(fā)點。

（2）基本思路

旨在按照構(gòu)建政府領(lǐng)導(dǎo)、部門監(jiān)管、企業(yè)主責、社會參與機制的要求，完善預(yù)防第三方損壞法律制度，為建立管道保護長效機制提供法律保障。

一是合理設(shè)置預(yù)防第三方損壞各方職權(quán)。按照責權(quán)利均衡配置的需要，明確第三方施工企業(yè)安全生產(chǎn)和施工前報告責任，完善管道企業(yè)現(xiàn)場安全指導(dǎo)和服務(wù)責任。健全地方政府部門管道保護管理崗位設(shè)置和人員配置，完善行政執(zhí)法機構(gòu)，對危害管道安全的行為依法制止和處罰。建立政府主外、企業(yè)主內(nèi)、地企聯(lián)動、無縫銜接、協(xié)調(diào)高效的管道保護模式。

二是完善工程安全質(zhì)量保證體系。做到政府監(jiān)督、社會監(jiān)理、第三方施工企業(yè)自控。地方性法規(guī)規(guī)章應(yīng)明確規(guī)定管道相關(guān)區(qū)域第三方工程勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位資質(zhì)要求、施工現(xiàn)場全方位監(jiān)理和管道企業(yè)提供技術(shù)指導(dǎo)要求。

三是拓寬社會公眾參與管道保護的渠道。通過政府制定和實施社會公眾法律宣傳培訓(xùn)計劃、發(fā)布油氣管道安全保護工作社會告知書和發(fā)揮社會組織作用等措施，加快社會法制建設(shè)和普法教育，構(gòu)筑社會法治環(huán)境，加大管道保護管理要素對人因、物因的約束規(guī)范力度，提高管道保護法治威懾力，為管道安全運行保駕護航。

四是推進管道保護工作科技創(chuàng)新。加快推行管道完整性管理、第三方施工風險評價、統(tǒng)一呼叫系統(tǒng)、管道地理信息系統(tǒng)、無人機巡線、第三方損壞預(yù)警系統(tǒng)、雷達+視頻監(jiān)視系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)+管道保護等先進科技手段，進一步完善相關(guān)法律規(guī)定，發(fā)揮先進科技在防范第三方施工風險中的關(guān)鍵作用。

3 法律修訂完善的有關(guān)建議

（1）明確政府監(jiān)管職責

①制定部門監(jiān)管責任清單。明確規(guī)定城鄉(xiāng)建設(shè)、公路、鐵路、水利、航道、港口等主管部門在建設(shè)規(guī)劃銜接、項目審批、日常監(jiān)管等方面的管道保護責任。

②完善第三方項目審批管理。規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當建立健全相關(guān)部門參與的預(yù)防第三方施工損壞管道的信息通報和協(xié)作機制，對管道周邊第三方項目的實施加強規(guī)劃許可和施工許可管理，妥善處理其他建設(shè)工程與管道相遇的重大問題。

③建立管道保護執(zhí)法機構(gòu)。規(guī)定縣級人民政府設(shè)立管道企業(yè)參與的管道安全管理機構(gòu)，接受政府主管部門的委托，持證上崗，對危害管道安全的行為依法制止和給予行政處罰。

④完善竣工測量圖備案制度。規(guī)定對經(jīng)批準試運行的管道，管道企業(yè)應(yīng)當自管道試運行起九十日內(nèi)，將地理坐標、高程、埋深等資料和圖紙報管道保護主管部門備案。

⑤制定舉報獎勵制度。規(guī)定任何單位和個人發(fā)現(xiàn)管道事故和危及管道安全的第三方違法施工、突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害等事件，應(yīng)當立即報警，經(jīng)核實后給予表彰獎勵。

⑥設(shè)立管道保護帶。規(guī)定在管道核心保護區(qū)之外設(shè)立一定寬度（10—20米）的保護帶，保護帶內(nèi)應(yīng)禁止修建居民小區(qū)、學校、商場等人口密集場所和變電站、加油氣站、儲油氣罐等易燃易爆物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、存儲場所。

（2）強化企業(yè)主體責任

①實施五部委推行完整性管理規(guī)定，規(guī)避、消減第三方施工等損壞管道風險。

②建立健全管道保護制度和操作規(guī)程，加強管道保護宣傳與教育培訓(xùn)，加強管道巡護、檢測、維修和更新，做到人防、物防、技防、信息防相結(jié)合。

③制定管道事故應(yīng)急預(yù)案，定期進行管道事故應(yīng)急演練。

④主動加強企地合作，做到預(yù)防第三方施工損壞關(guān)口前移。

（3）完善相關(guān)法律責任

①追究管道企業(yè)對第三方施工指導(dǎo)、監(jiān)督、監(jiān)護失察的法律責任。補充規(guī)定管道企業(yè)“對第三方施工未盡到告知、指導(dǎo)、監(jiān)督、監(jiān)護責任的”應(yīng)追究相應(yīng)法律責任。

②加大對違法從事施工作業(yè)的處罰力度。建議對違反管道保護法第五十三條的規(guī)定，未經(jīng)依法批準進行施工作業(yè)的，“情節(jié)較重的，對施工單位處一萬元以上五萬元以下罰款”改為“情節(jié)較重的，對施工單位處五萬元以上十萬元以下罰款”。

③追究政府部門監(jiān)管失職的法律責任。對不履行法律、法規(guī)規(guī)定的管道保護職責，或者違法實施監(jiān)督檢查和行政處罰的，對直接負責人和責任人應(yīng)追究相應(yīng)的法律責任。

④制定管道保護行政處罰裁量基準。對妨礙預(yù)防第三方施工損壞的各種違法行為，按每種違法行為可能導(dǎo)致的后果及輕重程度，在法定的行政處罰種類和幅度范圍內(nèi)對裁量幅度的進行分檔細化，包括違法行為、使用情形、裁量基準等。

（4）建立信息交流平臺

①建設(shè)統(tǒng)一呼叫電話。規(guī)定在省一級設(shè)立預(yù)防第三方挖掘損壞的統(tǒng)一呼叫電話，提供工程申報、違法施工舉報、信息查詢等服務(wù)。

②推廣應(yīng)用“國家管道地理信息系統(tǒng)”。為改善政府監(jiān)管手段、做好城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和管道規(guī)劃的有效銜接提供技術(shù)支持。

（5）建立區(qū)域應(yīng)急機制

①規(guī)定由政府牽頭制定區(qū)域管道事故應(yīng)急預(yù)案，建立政府領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會響應(yīng)的應(yīng)急救援機制。

②地企應(yīng)急預(yù)案相互銜接與資源共享。

（6）發(fā)揮社會公眾作用

①制定公眾宣傳和培訓(xùn)計劃。規(guī)定各級政府應(yīng)制定管道保護公眾宣傳和培訓(xùn)計劃，組織開展管道安全培訓(xùn)教育，提高管道沿線單位和公眾管道保護法律意識。

②發(fā)揮社會組織的橋梁紐帶作用。開展管道保護法律、法規(guī)的宣傳教育，參與管道保護法規(guī)、標準的制定，協(xié)助政府實施公共教育計劃，制定行業(yè)自律規(guī)范。

（7）建立管道通過權(quán)制度

①采用地役權(quán)合同方式設(shè)立管道通過權(quán)，并辦理地役權(quán)登記，管道企業(yè)取得管道地下通過和檢測、維修作業(yè)的等權(quán)利，并對土地權(quán)利人給予補償。

②國土資源部門應(yīng)當按照管道中心線兩側(cè)各五米地域范圍影響土地使用的程度和管道建設(shè)時土地的用途，制定補償標準，組織管道企業(yè)與土地權(quán)利人簽訂地役權(quán)合同，明確當事人雙方的權(quán)利義務(wù)。

（8）制定法律實施細則和地方性法規(guī)

專門設(shè)置預(yù)防第三方損壞等章節(jié)，進一步完善防范體系，細化法律實施的方式、方法和程序規(guī)定等。

（9）完善標準規(guī)范體系

緊密結(jié)合我國管道安全和公共安全現(xiàn)狀，抓緊對現(xiàn)行工程設(shè)計規(guī)范和標準進行修訂。

作者：姜長壽，甘肅省管道保護協(xié)會副秘書長，高級工程師。

《管道保護》2017年第4期（總第35期）