加強我國油氣管道安全生產工作的建議

張圣柱

中國安全生產科學研究院高級工程師

一、我國油氣管道的安全管理情況

（一）我國油氣管道的基本情況

據統計，我國陸上油氣管道總里程約12萬公里(不含油氣田管道)，覆蓋全國32個省（區、市）和香港、澳門特別行政區。其中，原油管道約2.3萬公里，成品油管道約2.1萬公里，天然氣管道約7.6萬公里。形成了橫跨東西、縱貫南北、連通海外的油氣管網格局，成為推動我國經濟發展和造福民生的能源動脈。現有油氣管道中，中央企業所屬管道里程達10.4萬公里，約占總里程的86%，主要權屬單位為中石油和中石化。

我國油氣管道大部分為2000年以后新建，其中運行10年以內的長輸管道8.4萬公里，約占總里程的70%；運行10～20年的長輸管道2.0萬公里，約占總里程的17%； 運行20～30年的0.8萬公里，約占總里程的6.0%；運行30 年以上的長輸管道0.8萬公里，約占總里程的6.0%。

（二）我國油氣管道安全現狀

近年來，我國油氣管道事故時有發生，造成了重大人員傷亡和財產損失，嚴重威脅著國家能源安全。“11•22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故之后，國務院安委會在全國范圍內組織開展了油氣輸送管道安全隱患專項排查整治，共排查出油氣輸送管道占壓、安全距離不足、不滿足安全距離要求交叉穿越等安全隱患近3萬處，平均每4公里就存在一處隱患， 問題十分嚴重，經過1年多的整治，管道隱患整改率已達到74.1%，需要政企聯動協調解決的隱患整改率達到57.2%，隱患排查整治取得積極進展，但由于整改難度大、涉及方面廣、投入資金多以及歷史遺留問題等多種原因，需要協調解決的隱患整改進度比較緩慢，油氣管道安全生產形勢依然嚴峻。

二、我國油氣管道管理法律法規和體制機制

（一）我國油氣管道安全主要法規及標準情況

近年來，我國逐步加強油氣管道安全立法工作。2000年頒布了《石油天然氣管道安全監督與管理暫行規定》（經貿委令17號），提出對石油管道的勘察、設計、制造、施工、運行、檢測和報廢等全過程實施安全監督與管理。2002年頒布的安全生產法和2011年頒布的危險化學品安全管理條例（國務院令591號）等法律法規，明確了我國危險化學品輸送管道的安全管理要求。2010年頒布的管道保護法，是我國油氣管道管理方面的主要法律，確定國務院能源主管部門主管全國管道保護工作，同時發揮管道經過地區地方人民政府對管道保護的職能，強調企業是維護管道安全的主要責任人。

為加強油氣管道安全設計、施工和運行的管理，在借鑒國外成熟經驗的基礎上，我國先后發布了《輸油管道工程設計規范》（GB50253-2014）、《輸氣管道工程設計規范》（GB50251-2015）等一系列有關設計、施工、安裝、檢測方面的技術標準，形成了較為系統的標準體系。

（二）我國油氣管道安全體制機制情況

管道保護法是我國石油天然氣管道安全管理的主要法律，對管道規劃、建設、運行管理和維護等進行了規定，明確了政府、企業等有關各方的權利和義務。該法規定：國務院能源主管部門主管全國管道保護工作， 負責組織編制并實施全國管道發展規劃，統籌協調全國管道發展規劃與其他專項規劃的銜接，協調跨省、自治區、直轄市管道保護的重大問題；規劃、公安、質監、安監等其他有關部門依照有關法律、行政法規的規定， 在各自職責范圍內負責管道保護的相關工作。管道企業應當遵守本法和有關規劃、建設、安全生產、質量監督、環境保護等法律、行政法規，執行國家技術規范的強制性要求，建立、健全本企業有關管道保護的規章制度和操作規程并組織實施，宣傳管道安全與保護知識， 履行管道保護義務，接受人民政府及其有關部門依法實施的監督，保障管道安全運行。但管道保護法并沒有對各部門的職責進行具體界定， 使得部門權責不明、責任不清，容易產生監管缺乏和交叉。同時，自2010年頒布實施以來，該法至今仍未有相應的配套法規、標準和制度出臺。

2004年，我國建立了全國油氣田及輸油氣管道安全保護工作部際聯席會議制度。聯席會議統籌研究全國油氣田及輸油氣管道安全保護工作，協調解決涉及油氣田及輸油氣管道安全保護的重大問題，促進部門、地方協作配合， 實現信息共享，建立長效工作機制，預防、打擊涉油違法犯罪活動，維護國家油氣資源、設施和生產安全。打擊打孔盜油等違法犯罪活動是聯席會議的主要任務，對管道保護其他方面的問題關注較少。

三、我國油氣管道建設及運行管理存在的主要問題

（一）對油氣管道在國民經濟中的地位未引起足夠重視。我國油氣管道的管理尚未與發達國家管理方式接軌，沒有借鑒國外發達國家的經驗，將油氣管道的管理納入國家的“第五大”交通運輸方式，上升到國家經濟和能源戰略高度進行管理。

（二）法規規章不配套，建設管理標準規范落后。管道保護法發布后，沒有制定配套的行政法規和部門規章，法中的原則規定和部分制度要求因缺乏實施細則難以落實，出現了各地主管部門不明確、職責模糊等問題。管道設計標準滯后，缺乏強制性管道定期檢測、評估等方面的技術規范標準。

（三）管道占壓等安全隱患嚴重。隨著城鎮化的發展，原來鋪設的管道逐漸被新建的城市建筑所占壓， 被人員密集場所包圍，安全隱患嚴重，并且部分隱患具有反復性、復雜性、需要資金量大等特點，整改難度較大。

（四）管道保護意識不強，安全風險較大。部分管道老化、腐蝕問題嚴重，易發生泄漏事故，且老管道普遍缺乏自動化監控措施，一旦發生泄漏無法及時查找漏點并開展應急處置。個別企業主體責任落實不到位。油氣管道沿途社會環境復雜，打孔盜油、施工損壞等嚴重威脅管道安全。

（五）安全保障能力不足，應急協調機制不完善。管道安全完整性評估技術有待大力推廣應用，尚未建立全國管道地圖系統和事故數據庫，管道安全管理所需的數據匱乏，沒有建立全國統一的國家管道安全管理機構或組織，應急協調管理不順暢，企業應急預案普遍存在風險辨識不到位、針對性差等問題。

四、關于加強油氣管道安全生產工作的建議

（一）高度重視安全立法工作，完善管道安全標準規范。建議借鑒美國在油氣管道安全立法方面的經驗和做法，建立多層次、嚴密細致的油氣管道法律法規體系。根據上位法的要求，明確各部門職責，配套出臺涵蓋規劃、建設、運營、管理、監管、安保、搶修、檢測檢驗、監測監控、協調合作、應急處置等方面的規定，將管道安全納入國家公共安全體系進行管理。完善石油天然氣管道相關標準規范，提高設防等級，制定油氣管道安全距離確定和土地使用規劃紅線控制方面的法規和標準。

（二）加強政府監管。從國家層面把管道安全定位提升至國家能源安全和“第五大”運輸系統高度，進一步明確管道管理部門及職責。對城鄉規劃和油氣管道專項規劃進行統籌，并保持規劃的嚴肅性、科學性、前瞻性，切實做好城鄉規劃與油氣管道專項規劃的銜接。推動建立企業和地方溝通協調指揮機制及信息通報機制，提高應急救援及處置水平。探索建立管道途經地區收益分配機制，增加管道對途經地區稅收貢獻率，提高地方政府管道保護的積極性。

（三）進一步完善基礎工作。開展重點城市、重點區域和重大管道工程的全面普查和風險評估工作，適時擴大到所有區域的重點油氣管道及其他戰略性管線。建立國家管道地圖系統并設立統一呼叫中心，使其成為支持管道日常管理、緊急響應、檢測和決策的基本工具。建立全國性或區域性的國家管道事故數據庫（包括單位長度管道事故率、平均故障間隔時間、平均故障修復時間等安全數據指標），用于油氣管道安全評估、風險分析及可靠性設計分析，指導新建及在役管道的安全管理工作。

（四）建立管道獨立運營體制。建議管道企業從能源企業中獨立出來，僅提供運輸服務，不從事油氣商品的買賣，便于進行規范化管理，并將管道運輸方式提升到國家經濟和能源戰略高度。管道企業獨立運營，有助于資源優化利用，避免重復建設，并對管道實施“全生命周期”安全監管。

（五）開展油氣管道安全相關課題研究。開展油氣管道安全規劃、設計、建設、檢測檢驗安全技術攻關，研究提出適合我國國情的高風險區域“油氣管道完整性管理技術方法和程序”，推廣管道系統完整性管理技術。組織研究管道長周期運行安全管理、安全監管、應急管理等方面的管理模式，制定高風險管道定期評估、檢測檢驗周期和標準。

《管道保護》2015年第5期總（24）