遼寧省發展改革委能源處

遼寧省境內油氣長輸管道74條，總里程7000公里。其中，原油、成品油管道45條，總里程4200公里；天然氣管道29條，總里程2800公里。2014年，經認真排查匯總，全省共有油氣輸送長輸管道隱患2493處。

2014年以來，我省集中開展隱患整治工作，取得了階段性成果。截至2015年6月底，全省長輸油氣管線完成隱患整治1580處，剩余隱患913處，整治率63.4%。剩余的913處隱患，重大隱患429處，較大隱患196處。經過一年多的管道隱患整治工作，對管道保護工作有了初步認識，同時也發現管道保護和隱患整治過程中利益沖突嚴重，矛盾調解機制不健全，需要在以后的工作中研究解決，以保障管道保護工作順利開展。

一、油氣管道保護中的利益沖突

近年來，因油氣管道泄漏、爆炸引發多起事故，凸顯出我國油氣管道的運行管理形勢嚴峻，需要引起高度重視，在具體管道保護和隱患整治過程中，各方利益沖突嚴重。

（一）管道保護方與占壓方存在沖突

隨著城鄉建設規模的迅速擴張，大量以前遠離城區、廠區、居住區的油氣管道逐漸被各種建筑物包圍、占壓，管道的建設和城鎮規劃建設矛盾日漸突出。2014 年，我省排查出油氣管道2493處，其中占壓高達1100多處，嚴重影響管道運行安全的同時，管道上方的人民群眾生命財產安全也受到嚴重威脅。管道安全隱患成因復雜，責任確認困難。管道上方的建筑物或設施的形成并成為隱患有其復雜的歷史原因，有的隱患是在管道保護法頒布前形成，法律出臺時間與隱患形成時間相差太久，不易確定法律責任；有的隱患是在管道建設后，由于企業未能及時在地方備案，當地企事業單位和居民不知情，加之油氣企業未能及時制止等原因造成；有的隱患是在城市發展中新建開發區、園區包圍管道形成；有的隱患是企業后建管道時安全距離不足形成。由于隱患成因相當復雜，造成一方面責任認定時間和過程長，不能簡單地將責任歸結到地方或者油氣企業，責任確認困難；另一方面有些已經存在十幾年、幾十年的工廠和民宅，手續健全，隱患清除困難。（二）管道保護法規與有關技術規范存在沖突

管道保護法規定，在管道線路中心線兩側和附屬設施周邊修建建（構）筑物應當符合有關法律、行政法規以及國家技術規范的強制性要求規定。從法律層面看，《輸油管道工程設計規范》雖然規定了管道與城鎮居民點或重要公共建筑的距離不應小于5米，與機場、碼頭、大型水庫等不宜小于20米等，管道保護法卻要求管道線路中心線兩側各5米地域范圍內，禁止種植灌木等深根植物、禁止采石、挖掘等作業、禁止修建溫室大棚、生產養殖等建（構）筑物，管道保護法與《輸油管道工程設計規范》要求程度不同，而《輸油管道工程設計規范》規定的大部分內容不是強制條文，存在具體操作難的問題。

（三）管道保護與土地使用權存在沖突

管道保護法規定管道中心線兩側各5米地域范圍內，禁止種植灌木等深根植物，禁止采石、挖掘等作業、禁止修建溫室大棚、生產養殖等建（構）筑物。由于管道是條帶狀，大部分呈穿越情況，大大破壞了土地的完整性，嚴重影響城鎮規劃，降低了土地的利用率， 降低了土地價值；同時，在征地方面，管道企業只采取臨時征地方式對占地進行補償，只獲得“管道地下通行權”，沒有管道上方的土地使用權，管道保護法中的有關規定極大的限制了土地使用權所有人對該部分土地的合理使用，導致保護與土地使用權行使的現實沖突。

（四）管道規劃與城鄉規劃存在沖突

管道保護法規定，“納入城鄉規劃的管道建設用地，不得擅自改變用途”，法律規定得很好，可是國家、各省至今未出臺管道建設專項規劃，致使管道建設項目與管道所在地的城鄉規劃發生嚴重脫節。同時，城鎮建設發展迅猛，地方政府頻頻更改土地規劃，有些管道勢必影響城鎮建設發展，有些規劃甚至需要管道進行改線、搬遷，相互增加成本。

二、加快完善矛盾調解機制

（一）提高認識

油氣管道安全事關國家能源戰略安全，事關經濟社會發展大局，事關人民群眾生命財產安全。因此，必須做到深查地下油氣管網這樣的隱蔽致災隱患，加大隱患整改治理力度，建立安全生產檢查工作責任制，實行誰檢查、誰簽字、誰負責，做到不打折扣、不留死角、不走過場。同時，抓緊推動解決體制機制等方面的問題，明確責任，落實責任，確保油氣管道安全運行。

（二）明確各方責任

地方政府中的管道保護主管部門必須按照“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的工作要求，全面落實政府牽頭、上下聯動、部門協作、齊抓共管的工作責任體系。加強業務學習、培訓，熟悉、了解油氣管道保護基本常識，具備對企業和管道設施監督檢查的能力和水平，充分發揮管道保護法賦予的行政處罰、備案權力和義務。在管道改線整治隱患方面，地方政府應當負責妥善做好地方拆遷與管道改線路由問題，制定拆遷補償標準，依據資產評估結果組織好拆遷工作。從公共安全層面，地方政府應承擔更多的安全防治責任，對不合理、不合法的規劃建設、違規侵占、惡意破壞、偷盜等行為要有效遏制并嚴厲打擊，切實維護公共安全，依職權保障油氣管道正常生產秩序。公安、安監、住建、國土資源等各有關部門各司其責，密切合作，加快推動隱患整治。管道企業要進一步落實主體責任，嚴格遵守管道保護法和有關規劃、國土、建設、安全生產、質量監督、環境保護等法律法規，構建配套的規章制度，實現企業規章制度與《管道法》的對接。完善管道設施標識，完善各項應急預案，定期組織開展培訓、演習和演練，提高應急處理突發事件的能力和水平。加強城鎮區域線路巡查，及時制止破壞損害油氣輸送管道及附屬設施、危及管道安全運行的各類非法違法行為。

（三）規范管道管理

對于新建的管道項目，管道企業要及時向當地政府報告備案，地方政府將管道新建項目納入城鄉建設規劃，統籌考慮，理順城鄉建設與管道建設的關系。同時，對違法規劃，擅自修改路由的行為進行嚴格執法， 堅決遏制不按照規劃修建管道。對已經存在的管道，無論何種原因造成的占壓等隱患，地方政府應當加強協調，協商企業籌措清除隱患大部分資金，政府及有關責任方拿出小部分資金，及時清除危及管道安全的各種因素，確保管道運行安全。

（四）妥善處理既有管道隱患

一是應當成立隱患整治協調機制，遼寧的管道隱患95%以上在中石油企業，所以根據實際情況，省政府與中石油集團成立了雙方領導共同任組長的協調機制， 定期會商，一批難點問題迎刃而解，推動遼寧隱患整治工作快速開展。二是建立油氣輸送管道隱患整治引導基金，在一些重大隱患整治過程中，使用引導基金，帶動隱患整治積極性，保障隱患整治資金需求。三是對重點區域、重點管道區段加強督查。在管道改線、占壓建筑物拆遷、重點隱患的整治工作中，加大協調力度，督促落實，推動隱患整治。對于隱患整治進度落后、措施不力的進行通報批評。對重大問題和重大隱患視而不見、放任不管、互相推諉導致問題得不到及時解決、隱患得不到及時整治、造成嚴重后果的，要依法依規嚴肅追究有關人員的責任。四是常態開展“打非治違”工作。“打非治違”工作應該常態化，堅持依法治理、源頭治理和綜合治理，從嚴從重打擊先清后占、盲目施工、打孔盜油等破壞損害油氣輸送管道及其附屬設施、危及管道安全運行的亂建亂挖亂鉆非法違法行為，確保油氣輸送管道安全平穩運行。五是建立政府、企業應急聯動機制。制定并完善各級政府應急預案和企業應急預案，實現有效銜接，組織開展有針對性的應急演練并加強分析總結、評估和再完善，強化政府、企業之間的應急快速響應和協同聯動，完善重大險情通報和事故應急處置協調指揮機制。六是推進油氣輸送管道安全保護長效機制建設。根據管道保護法、《危險化學品輸送管道安全管理規定》等有關法律法規及文件規定，完善全省管道保護工作責任體系，健全責任機制，建立全省油氣輸送管道保護長效機制。

三、管道保護工作建議

（一）建議修訂管道保護法

根據實踐，進一步細化相關法律條文，提高針對性和操作性。同時，加快制定管道保護相關配套法規規章和規范性文件，出臺油氣輸送管道保護的具體意見， 依法明確和清晰界定各方責任，嚴格落實管道保護主管部門和相關部門職責，建立規劃、建設、保護、監管等各環節的責任體系。

（二）加大投資

建議參照采煤沉陷區治理的投資模式，國家、省、市、縣、企業按比例分攤的原則，建立科學合理的油氣管道保護和隱患整治資金渠道。

（三）加強規劃

國家和省應當加速出臺油氣輸送管道專項規劃， 明確油氣管道與城鄉規劃以及各管網相協調的具體規定，制定油氣管道與地下其他管線相互之間安全距離標準，加強油氣管道規劃的執行力度。

（四）永久征地

建議管道建設進行永久征地，給予土地使用權所有人合理補償。

《管道保護》2015年第5期（總第24期）