南立團

中石油管道公司總經理助理

為適應管道安全保護管理新形勢和管理要求，根據所轄管道途經社會環境和自然環境，結合行業特點，針對打孔盜油、第三方施工損傷管道等外部風險，中國石油管道公司（以下簡稱管道公司）因地制宜地總結提出了“企業嚴管、政府協調、公安打擊、專業巡護”的立體交叉管道安全保護模式，提高了管道安全保護管理工作水平。

一、管道公司所轄管道概況

管道公司目前運營管理管道總里程為14584公里， 分布在全國14個省、市、自治區，主要是在東北、華北、華東和西北地區。其中：原油管道7263公里，成品油管道3857公里，天然氣管道3339公里。年輸原油能力6800萬噸，年輸成品油能力1785萬噸，年輸天然氣能力268.5億立方米。擁有林源、鐵嶺、秦皇島等大型儲油庫區，儲油能力540萬立方米。

二、管道公司管道保護工作開展情況

（一）總結提出管道安全保護模式

管道公司深刻認識到所肩負的經濟責任、政治責任和社會責任。按照科學發展觀的要求，把確保油氣管道運行安全作為科學發展、構建和諧的重要體現，結合行業特點，通過不斷完善內部管理、增強管道巡護力量、加強管道保護宣傳、應用預警技術和泄漏監測技術、健全完善管道維搶修體系等措施，不斷提高企業自身的防范能力。同時，緊緊依靠地方各級政府和公安機關，推動地企聯防、警企聯防，對管道實施有效保護。在長期的工作實踐中總結提出并建立了“企業嚴管、政府協調、公安打擊、專業巡護”的立體交叉管道安全保護模式。

1.企業嚴管，指在防打孔盜油工作中發揮人防作用，落實技防措施，以物防和信息防為補充，建立起企業內部嚴密防范的運作機制。

2.政府協調，指以各級聯席會議制度為基礎，協調政府運用行政手段理順關系、化解矛盾，保證管道保護各項工作順利進行。

3.公安打擊，指協調公安機關對打孔盜油、破壞油氣管道、危害公共安全的犯罪分子，始終保持高壓態勢，發生一起，破獲一起。

4.專業巡護，指將管道巡線工作外包給有資質的安保公司進行巡護，同時給予管道途經土地所有者一定補償，使專業巡護和管道沿線群眾共同關注和參與管道保護工作。

（二）主要做法

1.以各級聯席會議制度為基礎，協調政府運用行政手段理順關系、化解矛盾，保證管道保護各項工作順利進行。在全國開展整治油氣田及輸油氣管道生產治安秩序專項行動中，管道公司組織各基層單位結合自身實際，加強與地方政府、公安部門的聯系，因地制宜建立多種形式的聯席會議制度，形成了與地方公安機關的聯防體系。在地方政府的大力支持下，與當地公安部門迅速建立起了密切配合、聯同協作的警企聯防體系，一旦發現打孔盜油、盜氣情況，當地公安部門都能及時出警。發現打孔盜油可疑情況，還邀請公安人員參加蹲坑守候。

2.完善內部管理。根據管道保護工作的新需要，先后制定發布了公司企標：《油氣管道管理與維護規程》《管道地面標識管理規范》《管道線路第三方施工監督管理規程》。制定程序文件《管道保護管理程序》，作業文件《管道線路第三方施工監督管理規定》《管道防恐專項應急預案》以及梳理、完善工作流程5個。同時，通過建立和完善“一圖、一表、兩案、三項制度” （一圖，繪制防打孔盜油重點、要害點分布圖；一表， 建立管道被打孔盜油基本情況表；兩案，制定管道巡護方案和打孔盜油現場處置預案；三項制度，制定重點要害點層層承包制度、管道巡線制度、管道保護工作考核與獎勵制度）。制定了圖文并茂的《管道巡線工作手冊》，明確了工作職責、巡線內容、管道附屬設施圖例、防第三方施工識別、防打孔盜油氣識別、自然地質災害識別、報告程序等七方面具體內容，基礎工作得到了切實加強。

3.增強管道巡護力量。管道安全保護工作首先體現在預防和及時發現情況上，因此，落實管道巡護隊伍， 確保管道巡線頻次和質量，是管道安全保護工作的基礎。依據公司企標《油氣管道管理與維護規程》規定， 輸油管道每5公里配置1名專職巡線員，輸氣管道每8公里配置1名專職巡線員，重點防護管線或管段（人口密集區、打孔盜油頻發段、地質災害頻發段、防恐重點部位）每3公里配置1名專職巡線員。在每處線路閥室配置1名看護員。組織各單位根據所轄管道沿線實際情況， 如地理環境、人口密度、社會環境、春夏秋冬不同季節的氣候變化等，優化管段巡護資源的配置，有針對性地對風險較大的管段、防打孔盜油重點管段實行“一地一策”、“一段一策”的巡護，明確巡護方式、巡護頻率、巡護內容及其獎懲制度，提高管道管理和巡護質量。

4.嚴密監控管道第三方施工作業。組織開展潛在第三方施工危險因素排查識別，特別是對管道途經城鎮村屯段第三方施工潛在風險進行排查識別。結合歷年有效第三方施工信息數量，確定第三方施工風險類別包括公路交叉、鐵路交叉、電力線路交叉、光纜交叉、其它管道交叉、河道溝渠作業、挖砂取土作業、侵占、城建、爆破等10項風險點。在每年年初，組織各單位結合所轄管道實際，有針對性地制定《防止第三方施工損傷管道工作方案》。對定向鉆、頂管施工等第三方施工作業， 實行升級管理，由分公司安排專人到現場進行監護，在施工中實行“可視化管理”，要在管道可視的情況下平穩穿越，確保施工作業風險受控。

5.應用管道技防系統。針對所轄管道輸送介質多樣、沿線環境復雜、第三方破壞多發的實際情況，充分利用負壓波、分布式光纖、聲波等技術手段，不斷摸索總結建立了管道泄漏監測體系。在港棗線、鐵大線、秦京線重點區域安裝了管道聲波安全預警系統。在港棗線大港至德州安裝了分布式光纖管道安全預警系統。在馬惠寧線、秦京線、任京線、鐵大線、鐵秦線、新大線、慶鐵線、港棗線應用了管道泄漏監測及定位系統。

6.給予管道途經土地所有者一部分利益。針對管道安全保護工作不能完全靠加強巡線發現和控制的情況， 制定《管道地面標識占地補償工作指導意見》，對未征地管道設置的地面標識，給予土地所有者適當的經濟補償。通過發揮土地所有者的作用，獎勵舉報人，設置內線，建立連帶責任等方式，調動當地群眾的積極性，彌補管道專業巡護在時間、頻次上的“盲點”，使危及管道安全的事件能夠及時發現，減少和消除突發事件對管道的損壞。

7.調整管道保護宣傳重點。重點做好兩方面的宣傳，讓管道沿線周邊的群眾和相關部門真正建立起管道保護意識：一方面是對管道途經沿線村民的宣傳工作，側重宣傳破壞管道可能引發的次生災害、法律責任、打擊力度、經過法律宣判的典型案例、舉報獎勵制度等； 一方面是對管道沿線的市政、水務、河道、公路、鐵路等管理部門的宣傳工作，充分宣傳管道被損傷的后果、對周邊環境的影響、責任人可能要承擔的經濟責任和刑事責任等；在管道沿線村、鎮發放管道保護宣傳單、宣傳畫，并利用宣傳車、廣播電視、召開管道聯防會等形式擴大管道保護的宣傳效果，積極營造管道保護的輿論氛圍，提高了沿線群眾保護管道的自覺性。

三、管道安全保護管理實踐效果

管道公司對油氣管道實施多項有效保護措施，確保了輸油氣管道安全運行，并取得了明顯成效。

（一）管道被打孔盜油案件逐年下降。

在所轄管道里程不斷增加的情況下，管道被打孔盜油案件逐年下降，由3.14次/千公里下降到0.19次/千公里（圖1）。

圖1 歷年管道被打孔盜油案件統計

（二）破獲多起打孔盜油案件。

近年來，積極配合各地公安機關保持對打孔盜油違法犯罪活動的高壓態勢，同時全力協調各級司法機關審理打孔盜油案件，嚴肅查處打孔盜油違法犯罪人員，有效遏制打孔盜油違法犯罪活動。歷年破獲打孔盜油案件統計見表1。

（三）安全實施管道第三方施工作業。

管道公司所轄管道第三方施工現場監護量逐年遞增。2009年762處，2010年1267處，2011年1769處， 2012年1551處，通過在現場采取增設警示牌、強制巡護、采取保護措施或立項改造等四級消減風險措施進行防控，及時消除管道第三方施工損傷管道風險。

四、存在的主要問題和建議

（一）管道規劃與建設

城市發展擴張、新農村建設等造成管道占壓隱患。個別地方規劃建設部門未按照管道保護法及相關規范標準保護管道，致使很多建設項目從規劃階段轉為實施階段后，在安全保護距離上無法實現對管道的安全保障， 給防止違法占壓及第三方施工管理帶來很大困難。建議：

1.在制定管道保護法實施細則時，對未按照管道保護法第11條第1款、第12條規定的責任方，在“法律責任”一章中明確其應承擔的行政責任及民事責任。

2.在修訂管道保護法或者制定實施細則時，將全國管道建設長期規劃與各省城鄉規劃相結合，保障管道建設用地。明確管道建設規劃要設置一定的管道安全帶， 在保證管道安全距離的前提下，鋪設的管道只要走向一致，就應當在一個區域內，落實單元管理模式，這樣既能確保管道運營管理，也能確保管道安全。

（二）管道運行中的保護

1.管道用地補償矛盾

一是新建管道未進行永久性征地。管道保護法第三十條，在管道線路中心線兩側各五米地域范圍內，禁止種植喬木、灌木、藤類、蘆葦、竹子或者其他根系深達管道埋設部位可能損壞管道防腐層的深根植物。土地管理法規定》土地承包人（農民）有權利決定土地使用權限。物權法規定：其它人限制土地承包人（農民）土地使用的，應簽訂合同，并給予補償。當前管道建設臨時征地最長為2年，且不改變土地用途，合同期滿后， 按照土地管理法規定，無權力限制土地承包人（農民） 對土地的使用，甚至有的地方限制巡線人員巡線通過， 保證不了正常的管道巡線、維修、搶修和管道管理工作的要求。

二是管道途經耕地農作物減產。原油管道加熱輸送，管道途經的土地由于溫度高，導致作物提前“發育”長勢過猛，但等到收獲季節這些作物大部分都是癟子，出現了只長“身高”不結果實的現象，造成與農民產生矛盾。

三是管道地面標識占地補償。依據管道保護法第十八條：管道企業應當按照國家技術規范的強制性要求在管道沿線設置管道標志�！肮艿辣Ｗo法”頒布實施后，我公司按照“通式化”管理的要求，埋設了大量管道警示加密樁、警示牌。在實施過程中，管道沿線村民不允許在自家耕地內埋設標識，尤其是新建管道由于未進行征地，標識埋設十分困難，我們進行了適當的占地補償，但目前占地費用的補償還沒有統一標準，在實施中困難較大。

建議：對未征地管道通過土地的所有者給予一定補償。按照《國土資源部關于加強土地資產管理促進國有企業改革和發展的若干意見》中“國有企業因鋪設地上、地下管線等需要通過集體土地或其他單位、個人使用的國有土地的，可以通過設定土地他項權利的方式， 保證企業正常生產運營。對因行使特定的土地他項權利而對土地所有者、使用者造成的損失給予相應的補償” 的規定，在具體實施時僅在管道建設期給予了補償，管道運行期間無任何補償，同時又對管道保護范圍內的土地使用設置了許多的規定，土地使用者、所有者很難接受，我們將很難采取有效的手段使新建管線擺脫被再次占壓的危險。建議對新建管道沒有征地的問題，制定相關的實施辦法。

2.關于打孔盜油氣方面的法律條款不足，處罰太輕。

建議：在管道保護法修訂時，加大對違法行為人的處罰力度。除規定罰款以外，可以增加行政拘留處罰和具體的強制性措施。

《管道保護》2015年第5期總（24）