黃維和

中國石油天然氣股份有限公司

青島“11.22”東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故損失慘重，影響深遠。血的教訓時刻警示我們，安全生產出問題，不僅直接影響企業自身，更關乎廣大人民群眾生命財產安全和社會和諧穩定大局。因此，做好石油天然氣管道設施安全保護工作，始終是管道企業的重大責任和長期任務。

近年來，我國石油天然氣管道安全保護問題日益突出。一方面，為滿足社會經濟快速發展需要，石油天然氣管道建設出現了前所未有的快速發展勢頭，國內長輸油氣管道運營里程幾乎每五年就會翻一番。逾10萬公里管道橫跨東西、縱貫南北，擔負著西氣東輸和北油南調的重任，而與之聯接的支線管道更是遍布城鄉、密如蛛網。既為地方經濟發展提供了強勁動力，也為改善人民群眾生產生活和保護環境做出了重要貢獻。而另一方面，隨著城鎮建設規劃不斷調整，城區范圍大面積擴張，與管道設施安全保護 “爭地”的矛盾日益突出，油氣管道路由被占壓，雙方安全距離遭擠壓的情況大量出現。

調查研究表明，城鄉建設發展已在很大程度上影響了管道企業正常運行和安全生產管理，形成許多事實上安全隱患。主要表現在三個方面：一是新建（擴建）民居、商場、學校、醫院、廠房、道路、水利、電力設施等建構筑物不斷逼近管道和輸油氣場站，甚至占壓管道設施，造成管道安全風險不斷上升；二是第三方在管道周邊施工作業時忽視管道保護，無視管道企業提出的安全管理要求，違章作業、野蠻施工，經常造成管道設施意外損壞，甚至介質泄漏；三是一些企業和個人為了獲取經濟利益在管道附近違法取土、采砂，或者私自改變管道周邊建筑設施用途，導 致管道周邊安全條件不斷劣化。這些行為極易造成管道意外損壞并誘發惡性事故。

出現上述問題的原因是多方面的，總體上可以歸納為政策法規、政府監管和企業管理三個層面。

在政策法規層面，現行法律法規和強制性技術標準還不夠完善。 《石油天然氣管道保護法》（以下簡稱“管道保護法”）于2010年正式頒布施行以來，在促進我國長輸油氣管道建設、加強油氣管道及附屬設施安全保護方面發揮了重要作用。但管道保護法作為國家經濟法系中的基礎法律之一，其內容涉及面廣，涵蓋管道規劃、建設、運維和棄置各個環節，其法條設置和闡述比較宏觀，對約束性法條的執行責任主體相關要求不夠明確，造成法律執行困難，迫切需要國務院有關部門制定配套行政法規和實施細則，同時也需要立法部門對有爭議部分法條做出權威的法律解釋。我國現行國家技術標準有3萬多個，行業和地方標準更是不計其數，這些標準有的各自為政，存在爭議沖突，有的質量水平不高，與技術創新和產業發展脫節。僅對油氣管道安全距離問題研究發現，長期以來，我國管道設計基于強度安全理論，強調管道本質安全，管道領域現行技術標準對管道與周邊設施安全距離問題缺乏研究，很少作出科學合理限定，而其他行業領域技術標準對與之相鄰的油氣管道設置的限定條件卻很多，但往往針對性不強，難以執行。

在政府監管層面，對油氣管道安全風險重視不夠，缺少措施保障。 地方規劃審批不嚴，對違法行為執法不力，有效的安全監管機制尚未建立。有的政府部門在調整土地規劃、審批工程建設項目時，不掌握區域內油氣管道路由走向和管道保護有關具體要求，在保護方案不落實的情況下，將一些居民小區、學校、醫院、商業設施等人口密集場所設置在油氣管道附近，或者直接占壓管道或侵占管道保護空間。有的對在管道周邊施工、取土、挖沙、采礦作業疏于管理，在未征得管道企業同意并采取必要的管道保護措施情況下冒然開工，造成管道意外損傷。對于已經形成違法占壓和發現的違規作業行為，往往只是出面協調，未能依法予以必要的懲處，使得違法現象屢禁不止。

在企業管理層面，風險管控機制不健全，管道巡護隊伍能力建設亟待加強。 一些基層單位對管道保護工作重要性復雜性認識不足，對外部安全風險識別能力不強，和政府部門溝通協調能力較弱，缺乏宣傳群眾、發動群眾和協調利益矛盾的有效手段。存在日常巡檢不到位、對管道周邊情況觀察不細，不能及時發現管道周邊存在的安全隱患。發現問題后不能及時向政府有關部門報告，或者報告后不能有效跟進協調，致使問題久拖不決。

為確保油氣管道長期安全、平穩、高效運行，為管道周邊廣大人民群眾創造一個安全、穩定、和諧的生產和生活環境，需要全社會共同努力，盡快建立健全我國石油天然氣管道安全監督管理機制，重點做好以下幾項工作：

一是適應形勢發展需要，建立完善法律和技術標準體系。 建議從我國石油天然氣管道保護工作的實際需要出發，盡快開展管道安全和相關法律實施情況的調查研究，進行管道保護法修訂和配套實施細則制定工作。針對部分行業法規標準相互打架的問題，有關部門應結合國家標準委員會清理整合強制性國家標準試點工作，組織專家對現行法規和技術標準進行全面梳理。要適應形勢發展和技術進步的要求，建立行業內部和跨行業的技術標準制定（修訂）協調機制，從源頭解決標準重復、交叉、相互矛盾等問題。明確管道設施設計、建設標準，確保管道本質安全受控；明確管道設施安全標準，鎖定安全管控目標。梳理其他行業強制性標準對油氣管道的要求，在法律框架下理順油氣管道與周邊其它設施的相互關系。為管道建設運營設定科學、合理、安全的邊界條件。

二是加強風險源頭管控，建立城鄉規劃安全會商機制。 管道保護法明確油氣長輸管道的國家基礎設施地位，因此各級政府在制定城鄉發展規劃時要為管道建設提供必要的路由空間。隨著我國社會結構城鎮化比例不斷提高，人口密度較高的城鎮區域范圍不斷擴大，大量油氣長輸管道已被城市包圍。在這種情況下，仍堅持油氣長輸管道必須避繞人口稠密區和規劃區并不現實。我們要學習大禹治水“疏順導滯”的思想，本著安全環保節約和利用土地的原則，依法將油氣管道路由納入各級城鄉建設規劃管理，在規劃中為擬建油氣管道預留管廊空間，同時最大限度地減少新建管道對規劃區內土地開發利用價值的影響。在規劃調整和新項目審批時將既有管道作為區域規劃控制要點，落實管道風險防控措施。為此有必要建立城鄉建設規劃與管道安全保護的會商機制，規劃調整應事先同安監（或主管管道保護工作的部門）等部門會商，確保不因規劃調整給管道帶來新的安全隱患。建議學習國際先進經驗，研究建立我國的“國家管道地圖系統”，準確掌握地下管道設施位置信息和風險屬性，以現代信息技術手段提升管道保護水平。

三是及時整治安全隱患，建立管道保護地企合作機制。 油氣管道建設和生產運營始終處于開放的復雜社會環境中，管道與周邊環境關系復雜，矛盾多樣。處理好違法占壓管道和威脅管道安全的施工活動，既要求及時高效，又要兼顧各方利益，還要維護社會穩定。這就需要政府規劃、土地、環保、公安、安監等相關部門和管道企業等，在各級政府的統一領導下，通過建立聯席會議制度等方式，加強管道保護工作方面的密切合作。對管道企業和個人上報的重大安全隱患做到急事急辦，特事特辦。

四是提高社會法制意識，建立有效的違法懲處機制。 堅持有法可依、有法必依、執法必嚴和違法必究，對于違反管道保護法和其他法律危害管道安全的違法行為要落實法律懲治手段。分析以往的案例，違法主體既有公民、也有企業，甚至還有政府部門。違法者往往只強調法律、制度存在矛盾和對自身的權利、利益的保護，執法者通常也把違法行為看成是企民矛盾、利益沖突，多采取協調、通融、整改等方式，很少對違法者做出行政處罰。忽視了違法行為對能源公共安全和公共安全可能造成的不良后果。如果對違法行為不加以懲戒和震懾，就難以形成法制保障，違法現象就會屢禁不止，就會落入周而復始地開展隱患治理的怪圈。總之，有效的違法懲處機制不僅需要建立明確的法律制度，也需要明確執法主體和維權主體，深入做好法律宣傳和執法檢查。 ◢

（作者：黃維和，中國工程院院士，中國石油天然氣股份有限公司副總裁，天然氣與管道分公司總經理）

2014年第4期（總第17期）