張耀東

油氣管道安全問題由來已久，國外發達國家油氣管道運營遇到的安全管理問題在我國也同樣存在。如何保障新時期大規模油氣管網的安全運行，是當前政府、管道企業和社會共同面對的新課題。

一、我國油氣管道安全管理現狀

1 . 對油氣管道安全風險因素的認識 。《管道完整性管理規范》第三部分（Q/SY 1180.3-2009）將管道危害因素分為以下幾類： 1）與時間有關的因素：內腐蝕、外腐蝕、應力腐蝕開裂；2）與時間無關的因素：第三方破壞、誤操作、自然與地質災害； 3）固有因素：制造缺陷、施工缺陷； 4）其他因素。

我國的油氣管道存在系統龐大、儲運工藝復雜、線路長、管道沿線區域自然條件多樣等特點，同時受到人類活動的影響，安全風險因素眾多。我國的在役管道中， 60%屬于老管道，建設時間較長、技術水平相對較低，管道材質腐蝕、應力腐蝕等是造成此類管道失效的主要原因。近年來，管道因破壞而失效的原因主要是第三方施工破壞、不法分子打孔盜油和地質災害。在影響油氣管道安全的其他因素中，規劃不合理、采用的技術標準落后是最突出的兩個方面。

1）早年的管道建設缺乏科學的規劃。管道建設沒有與城鄉規劃相結合，管道線路的選擇沒有從控制管道自身安全出發，城鄉建設的發展也使得管道的安全距離不能滿足標準要求。油氣管道路線布局不合理會給其安全運行帶來巨大隱患。

2）有關管道的安全標準、安全技術跟不上當前管網建設的發展速度。

我國油氣管道標準采用國際先進標準的比例只有20%左右，遠低于發達國家50%～80%采用國際先進標準的比例。

2.我國油氣管道安全管理的發展歷程。從管道安全管理的發展歷程來看，經歷了四個階段。

1）第一階段是基于管道事故的管理模式，主要采取針對管道事故發生后的搶修、處理等應急模式。

2）第二階段是基于時間的管理模式，即預防性的維護管理模式。例如，利用SCADA系統實時對管道和設備的運行參數進行監控，以判斷其安全狀態。

3）第三階段是基于可預測的管理模式，即對管道系統的歷史數據進行分析，以預測其未來的變化，從而采取預防性措施。

4）第四階段是以可靠性為核心的完整性管理模式，這是集管道數據集成技術、檢測技術、評價技術、信息技術、維護維修技術為一體的預防性管理模式。

我國在管道完整性管理的理論研究和技術研發等方面已經取得明顯成效，建立了管道完整性管理的企業標準。管道完整性體系所包含的工作程序、技術標準在管道工程實踐中也得到了成功應用。

3.我國現階段油氣管道安全管理存在的不足。

（1）油氣管道安全法律不完善。 我國在2010年6月頒布了《石油天然氣管道保護法》，該法涉及管道全壽命周期中的各項法律關系，如管道規劃、建設、運行、與其他工程相遇關系的處理、安全保護等。這種綜合性法律的實施需要其他相關的法律協調和配合。就目前的情況來看，我國的《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《環境保護法》、《物權法》等與《石油天然氣管道保護法》還存在一些沖突，這一問題亟待解決。

（2）油氣管道安全管理組織職能需進一步明確�！妒�油天然氣管道保護法》規定了管道保護的分級組織工作體系，由能源主管部門和指定部門主管管道保護工作，其具有協調、指導、監督和查處違法行為等職能。不足之處主要有以下幾個方面。

第一，由于油氣管道通常跨越多個行政區域，地方政府與國務院在管道保護的重大問題上可能存在責任不清的情況，因此應該對管道保護的各類問題進行明確界定，例如，何為“管道保護的重大問題”？哪類問題應由國務院負責處理，哪類問題應由地方政府處理？

第二，各地方政府對“指定部門”的界定可能不一致，在發生管道安全事故時相互協調困難。

第三，管道保護需要多個部門聯動，針對不同類型的管道安全問題，涉及的部門也不一樣，因此需要進一步明確各部門具體職能，以達到高效管理的目的。

（3）缺乏完整的管道安全監管體系�！妒�油天然氣管道保護法》對管道安全監管的規定是不全面的，只在政府職能中規定了督促檢查的職責，而未規定監管職責。安全監管是標準化、專業化極強的活動，是整個管理體系中極其重要的一環，需要政府設立專業的監管部門或職能機構，在行業和企業中建立內部監管體系，研究和開發監管技術、工具。從之前的經驗來看，歐美國家在管道安全保護中的成效主要得益于其完善的監管體系，可見管道安全監管體系的重要性。

（4）油氣管道企業的HSE管理體系與管道完整性管理體系需要整合。歐美管道企業已將HSE管理和管道完整性管理作為日常管理的重要內容。 HSE管理體系在我國的管道企業得到了廣泛的推行，但完整性管理體系目前剛剛形成行業標準，在管道企業的推廣還需要較長時間，特別是目前管道企業采用的“建管分離”體制不利于兩大管理體系的整合。

（5）油氣管道安全意識薄弱。占壓管道、施工破壞管道等情況經常發生，這主要是由于施工單位及個人的安全意識薄弱造成的。主要有兩個方面的原因：一是管道安全與保護的宣傳教育力度不夠；二是埋地管道的土地使用權無明確界定，使得其他單位和個人無視管道的存在。

二、油氣管道安全管理體系的構建

安全管理體系是組織對安全系統進行協調控制中表現出來的一種特定模式，它包括必要的組織結構、資源、方針政策和操作程序。它以風險管理為核心，通過法律、組織、監管等要素促進安全管理工作的系統化。安全管理體系最基本的要求是確保組織的安全目標能夠得以實現，同時安全管理體系需要與組織的內外部環境高度融合。因此，安全管理體系的實質是要構建一種平臺或框架，使得各個層次的管理者能夠在這個框架內對安全問題做出決策并予以實施。

1.構建科學安全管理體系的基本原則

（1）系統性和整體性。從系統化、整體化的角度看待管道安全問題。政府對管道安全的管理要從傳統的應急管理走向公共安全管理，同時管道企業的安全管理要從傳統的本體安全走向本質安全。因此，構建科學的管道安全管理體系首先要把涉及油氣管道安全的所有要素全部納入管理范疇；其次要涵蓋管道規劃、設計、建設和運行的全生命周期過程；再次要面向整個油氣管網。

（2）層次性。對于油氣管道的安全管理目標的確定，政府與管道企業是有區別的，在管理體系的組織和內容上也應有所區別。政府應該從宏觀角度關注管道安全對公共安全和能源安全的影響，而管道企業主要從管道完整性管理的角度實現油氣管道的本質安全，并為政府的公共安全管理提供支持。

（3）持續性。持續改進是所有管理體系的基本要求和特征，主要體現為體系中各要素循環進 行，通過適應變化著的系統環境而不斷提高適應能力。

2.油氣管道安全管理體系的基本框架

根據系統理論，借鑒國外管道安全管理體系的經驗，可以將我國的油氣管道安全管理體系劃分為兩個層次，即政府層次和企業層次，每個層次的管理體系都由相互聯系的子體系構成。

（1）政府油氣管道安全管理體系。從政府公共安全管理的角度出發，與油氣管道安全管理相關的子體系包括法規體系、組織體系、監管體系以及決策與處理體系。

1）法規體系的核心要素。國家要加快石油天然氣法律體系的完善，同時要通過司法解釋等途徑處理好《石油天然氣管道保護法》與其他法律之間的沖突。當前急需明確的相關法律問題有：管道發展規劃與其他專項規劃間的協調；管道建設規劃與城鄉規劃的銜接；管道地下通過權的法律界定；管道安全對土地使用的限制；管道安全與公路、鐵路安全要求的沖突。

2）組織體系的核心要素。在管道安全管理中，國務院和地方政府應負有不同的責任，兩者的職能分工必須要明確。關于管道保護的各類問題應界定清楚，否則地方政府在處理管道安全問題時會有很大的伸縮性。按照管道保護問題的分類將政府管理組織機構分為兩類：一類是常規安全管理機構，以能源主管部門為主導，包括城鄉規劃、國土、建設、公安消防、環保、安全生產監督管理等部門；另一類是應急安全管理機構，以人民政府為主導，包括公安消防、安全生產監督管理、環保、能源、國土、建設等部門。

3）監管體系的核心要素。我國監察機構有國家安全生產監督管理局和國家質量監督檢驗檢疫總局，對油氣管道的監管主要涉及管道勘察設計、管材制造、管道施工、運行、檢測和報廢等過程。由于專業性的限制，目前的監管體系需要在以下幾個方面進行完善：國家監管要與石油天然氣行業的內部監管相結合；管道安全技術標準要與國家安全監察要求理順關系，形成協同一致的標準；不斷發展管道安全監測技術；建立管道安全監管信息體系，注重社會監控網絡的構建和信息系統的建設。

4）決策與處理體系的核心要素。對油氣管道保護問題的決策和處理需要建立在對監管信息的分析和自身的反應機制上，其關鍵點在于：將油氣管道保護工作列入政府重要議事日程，實行地方政府主要領導責任制，制定切實有效的工作方案和公共安全應急預案；建立各部門之間、政府與管道企業之間的聯動協調機制，如聯席工作會議制度；跨區域管道安全問題的處理，由上一級政府負責協調，明確政府相關部門、管道企業各自的職責，充分利用安全信息共享機制和突發公共安全事故的快速響應機制。

（2）企業油氣管道安全管理體系�！氨举|安全”理念的推廣是管道企業安全管理思想的重大變化。本質安全涉及油氣管道系統形成的各個過程，主要由內在的安全，即工藝過程、機械設備等生產條件的安全決定，而不能僅僅依靠對人的管理和教育來實現。從實現油氣管道的本質安全出發，管道企業的油氣管道安全管理體系應包括標準體系、組織體系、技術體系、管理環境體系等子體系。

1）標準體系的核心要素。管道企業標準體系的建設主要包括兩個層次的內容：一是建立管道完整性管理標準；二是及時更新，并與國家監管要求相一致。中國石油天然氣集團公司發布了管道企業相關標準——《管道完整性管理規范》，在實施過程中需要注意：建立專業的完整性管理工作部門，培養完整性工程師，建立完整性管理專業人才隊伍；根據完整性管理工作內容和流程建立完整性管理體系文件，如工作手冊、程序文件和作業指導書；與數字化管道建設相結合，建立完整性管理系統平臺；與國家監管部門進行技術標準的對標。

2）組織體系的核心要素。要求管道企業打破“建管分離”的體制，以管道運營企業為主體，建立以管道完整性為核心的，融合管道設計、施工、運行、檢測、維搶修人員于一體的綜合性管理組織。其中主要的職能人員應包括：數字化管道工程師（負責數據的收集和記錄）；管道風險評估人員（負責風險識別、風險評價）；管道完整性工程師（負責完整性分析和評價）；管道安全巡視和維搶修隊伍（負責事故預防及處理）。

3）技術體系的核心要素。油氣儲運技術涵蓋范圍廣、涉及專業領域較多，在油氣管道的設計、施工和運營管理中都得到了較快的發展。

一是在管道設計中引入風險安全評價技術，提高高鋼級、高壓力管道設計的可靠性；利用基于應變的設計技術解決管道通過強震區和活動斷裂帶可能造成的大應變問題；綜合應用地理信息系統技術解決復雜地區的線路選擇與優化問題。

二是管道施工企業的機械化施工技術、非開挖施工技術（如水平定向鉆技術、盾構技術、頂管技術）、特殊地段施工技術以及新型管道防腐材料及機械化補口技術等技術都取得了大幅進步，從而大大減少了油氣管道的施工缺陷。

三是在管道運營中，高清晰度智能化管道漏磁檢測技術可檢測在役管道內外壁存在的腐蝕等金屬損失缺陷；光纖管道安全預警技術可以對可能危害光纜和管道安全的動土事件或場站設施的入侵事件進行預警和定位。

目前，大量國產材料和設備運用到管道工程中，管道企業在技術體系的建設中需要關注以下幾個方面：一是國內外技術標準的銜接，以標準建設推動材料設備的國產化；二是國產數據采集系統與監控系統的整合與統一；三是以在役管道檢測技術和安全預警技術為平臺，建立油氣管網的企業監控和應急網絡，為政府的安全管理提供技術支持；四是利用數字仿真技術建立油氣管網的建設信息模型（BIM），進行油氣管網的優化研究。

4）管理環境體系的核心要素。 主要包括以下幾個方面：一是HSE管理體系與管道完整性管理體系的整合。兩大管理體系都把人員、環境和管道設施的保護作為研究對象，但HSE管理側重于人員活動的安全、防護和作業安全，而管道完整性管理側重設備技術管理、預防性維護，以保障設備安全可靠的運行。若可較好地實現二者間的整合、互為補充，則可形成管道企業新的管理體系。二是強化管道企業的安全文化。三是加強安全教育培訓。

3.油氣管道安全管理體系的其他要素

1）地方政府應加強對油氣管道的保護，克服地方保護主義，對打孔盜油等違法犯罪行為采取高壓態勢；其次要建立管道保護的績效評估和問責機制，促進管道保護職能的常態化。

2）管道企業要加大管道安全知識的宣傳，并堅決履行告知義務；保持與政府工作部門信息交流的通暢，同時也要處理好與公路、鐵路、水利等部門的關系；特別要注重與管道沿線居民的關系處理和信息溝通。

三、結語

總結國外油氣管道安全管理體系的成功經驗，一是重視管道安全管理的立法，以法律為依據, 將油氣管道的安全管理融入國家公共安全管理體系，及時將管道工業的技術進步上升為可行性標準，作為管道安全法規的技術支撐，發揮其作用；二是加強國家和社會的管道安全行為，建立完善的監管和執法體系，并充分發揮地方政府的主動權；三是重視政府、管道企業和民眾的信息溝通。

經過多年發展，我國已構建起涵蓋設計、施工、驗收、運行管理等全生命周期近20個專業技術領域的技術標準體系，這些體系在管道建設和運營安全方面都發揮著重要作用�！妒�油天然氣管道保護法》、《管道完整性管理規范》的實施以及油氣管道安全技術的發展，為建立系統的油氣管道安全管理體系奠定了基礎。

從長遠來看，要建立起我國油氣大動脈的“安全管理網”，需要政府、管道企業和社會各方的共同參與，在完善的監管體系下，依靠科學的安全管理理念，依靠技術進步，依靠完整性管理規范及專業人才，全面保障油氣管道建設的安全。 ◢（原載《國際石油經濟》）

2014年第3期（總第16期）