范墨林 張永盛

河北省發(fā)改委能源局

石油天然氣管道保護工作事關(guān)國家能源安全和公共安全，事關(guān)經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，事關(guān)人民群眾生活和社會穩(wěn)定。河北省認真落實管道保護法，將油氣管道保護與促進經(jīng)濟發(fā)展有機結(jié)合，努力做好油氣管道保護安全隱患整治工作。

一、管道安全隱患整治責(zé)任重大

我省油氣管道及安全防護有以下特點：一是數(shù)量多。全省共有油氣管道66條、5165公里。其中，原油管道16條，長度1300公里；成品油管道13條，長度577 公里；天然氣管道37條（其中干線24條），長度3288 公里；二是分布廣。涉及全省11個設(shè)區(qū)市、7個省直管縣、130個縣（市、區(qū)）；三是任務(wù)重。去年排查出的安全隱患達2240余處，這些隱患大多是長期積累形成的，成因十分復(fù)雜，整改難度較大；四是影響大。由于地理位置等原因，供應(yīng)京津市場和通往其他省市的油氣管道也途經(jīng)我省，一旦發(fā)生事故，將造成嚴重的政治、經(jīng)濟和社會影響，油氣管道保護和安全管理形勢較為嚴峻。

今年初河北省對剩余的1258項安全隱患進行了分類，其中重大隱患219項，較大隱患388項，一般隱患651項，主要集中在秦皇島、滄州、唐山、保定等地， 約占隱患總數(shù)的83.5%。重大隱患主要集中在保定和滄州，約占重大隱患總數(shù)的82.2%。主要隸屬中石油、中石化、省天然氣等省屬以上企業(yè)，約占隱患總數(shù)的80%。

二、安全隱患整治取得了一定成效

河北省專門組織了5個督導(dǎo)組督導(dǎo)油氣管道隱患整治，其中4個專項督導(dǎo)組，分市包干進行常年專項督導(dǎo)。省能源局明確了一名副局長專職負責(zé)此項工作，還有1個督導(dǎo)組專項負責(zé)督導(dǎo)中石油“津華線”建設(shè)情況和任京線、秦京線、鐵秦線、裝船線停輸事宜，以確保按時間節(jié)點完成停輸和隱患整改。

中石油、中石化等中央駐冀企業(yè)與我省主動對接， 帶頭落實企業(yè)主體責(zé)任，做了大量卓有成效的工作。中石化公司對存在重大安全隱患的臨滄線實施了停輸停運，并采取了水置換等安全措施；對滄河線、塘燕復(fù)線占壓嚴重地段制定了部分改線方案，并積極開展了前期工作；中石油管道分公司對隱患較多的中滄線河北段實施了停輸，正在抓緊建設(shè)的“津華線”，9月初可投入運營。屆時，途經(jīng)我省的任京線和秦京線、鐵秦線、裝船線全部停輸，526項隱患消除，全省隱患整改率將達到90%以上。

經(jīng)過全省上下和有關(guān)管道企業(yè)的共同努力，截至6 月底，排查出的2240項隱患已整改完成1607項，整改率71.7%。剩下的隱患整治難度較大，可以說都是難啃的硬骨頭。

三、油氣管道保護工作存在的主要問題

（一）管道建設(shè)與地方發(fā)展規(guī)劃銜接不夠

地方項目建設(shè)用地與管道安全距離要求的矛盾日益凸顯。一些地方在管道上方及安全距離內(nèi)重復(fù)規(guī)劃其他建設(shè)用地，形成“手續(xù)齊全的合法占壓”，治理難度極大。

（二）隱患整治攻堅階段矛盾突出

管道建設(shè)用地多為臨時性用地，管道權(quán)屬單位沒有管道經(jīng)過地段的土地使用權(quán)，形成永久占用，對農(nóng)民土地使用權(quán)益的影響日益凸顯。近年來，一些占壓物的清理，地方政府有關(guān)部門雖多次進行協(xié)調(diào)，但由于涉及群眾切身利益（如村民宅基地等占壓），拆遷及安置問題突出，群眾補償要價較高，導(dǎo)致解決管道占壓等問題難度很大，隱患整治進度較慢，前清后占現(xiàn)象時有發(fā)生。

管道改線項目進展較慢。一是管道改線項目的規(guī)劃、占地、環(huán)保、核準等審批手續(xù)涉及多個部門，審批手續(xù)用時較長。二是管道改線及施工過程涉及與群眾利益相關(guān)的拆遷問題，有的一時不好協(xié)調(diào)解決。三是隱患整改資金落實不到位，地方政府財政緊張，無力承擔(dān)費用。管道企業(yè)隱患整治費用審批程序繁瑣，審批速度較慢，影響了隱患整改工作進度。

（三）破壞油氣管道事故頻頻發(fā)生

一是第三方施工破壞嚴重威脅油氣管道運行安全。個別施工單位缺乏與管道管理單位溝通協(xié)商，未制定管道保護施工方案，或施工方案未經(jīng)有關(guān)職能部門批準， 不聽勸阻，冒險作業(yè)，致使發(fā)生管道安全事故。二是打孔盜油等違法犯罪行為依然存在。犯罪分子受暴利驅(qū)使，頂風(fēng)作案，屢禁不止。三是河道違法取砂，造成油氣管道裸露，重車碾壓，嚴重影響管道安全。

（四）管道保護管理體制尚未理順，基礎(chǔ)薄弱

管道保護法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府能源主管部門主管本地區(qū)的管道保護工作，市、縣區(qū)域內(nèi)的管道保護工作，由設(shè)區(qū)市、縣級人民政府指定的部門來負責(zé)�？h級以上地方人民政府其他部門依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)在各自職責(zé)范圍內(nèi)負責(zé)管道保護的相關(guān)工作。油氣管道保護工作的重點是在市、縣兩級，而相關(guān)部門大都不愿意被指定來承擔(dān)此項責(zé)任重大的工作。各級發(fā)改部門均無油氣管道保護的職能、相應(yīng)的人員編制和執(zhí)法權(quán)。為保證當(dāng)前職責(zé)分工內(nèi)的工作正常開展，需要臨時抽調(diào)人員，經(jīng)常是忙于應(yīng)付，捉襟見肘，難以兼顧。如不盡快解決管道保護管理體制問題，會導(dǎo)致問題越積越多，解決難度越來越大。

四、油氣管道保護工作建議

（一）建議研究制定管道企業(yè)稅收收繳及補償辦法

在企業(yè)與政府之間，企業(yè)（特別是央企）是弱者， 利益分配不解決，管道保護無從談起，而且會引發(fā)新建管道在地方上得不到通過權(quán)，從而影響到國家油氣管道的規(guī)劃與發(fā)展。建議國家將部分稅收返還管道過境的地方政府，以增強地方政府管道保護工作的積極性。

（二）建議研究改變目前管道建設(shè)征地方式

建議國家從政策上對管道建設(shè)用地征用方式及補償問題進行研究，充分考慮管道途經(jīng)地方及群眾利益，改變目前臨時征地、永久占用的現(xiàn)狀。解決地方項目建設(shè)用地與管道安全距離要求的矛盾，避免地方政府在管道上方及安全距離內(nèi)重復(fù)規(guī)劃其他建設(shè)用地，形成“手續(xù)齊全的合法占壓”。建議國家研究管道建設(shè)用地由管道企業(yè)“反包倒租”的可行性，在確保國家耕地紅線不突破、原土地使用性質(zhì)不變的前提下，使管道企業(yè)真正擁有管道上方及安全距離內(nèi)土地的使用權(quán)，做好管道保護法與物權(quán)法等在實踐中的協(xié)調(diào)。

（三）建議國家設(shè)立油氣管道安全隱患整治專項資金

建議國家設(shè)立油氣管道安全隱患整治專項資金，管道企業(yè)設(shè)立隱患整治專項資金， 專項用于解決安全隱患整治，明確資金籌集及使用渠道，專項用于解決安全隱患整治， 以解決審批程序繁瑣問題，避免因地方財政緊張，而管道企業(yè)出資難以通過國家審計等問題而互相推諉，影響隱患整治工作順利進行。

（四）下放管道改線部分核準權(quán)限

建議國家對涉及管道安全隱患整治改線的規(guī)劃路由確定、土地使用、項目變更、資金安排、補償標(biāo)準等出臺更加便利的措施，下放各審批權(quán)到縣區(qū)有關(guān)部門辦理，以加快管道隱患整治進度。

（五）明確部門職責(zé)分工，形成工作合力

依據(jù)管道保護法有關(guān)規(guī)定和有關(guān)部門職能，明確職責(zé)分工，避免推諉扯皮，是較為可行的舉措。

各級安全生產(chǎn)監(jiān)管部門要發(fā)揮好安全生產(chǎn)委員會辦公室的協(xié)調(diào)作用，牽頭組織有關(guān)部門定期對影響油氣管道安全運行的各種隱患問題進行排查治理。指導(dǎo)、監(jiān)督管道企業(yè)認真履行管道安全運行和保護主體責(zé)任。制定油氣管道安全事故應(yīng)急處置預(yù)案，組織實施應(yīng)急救援演練，及時處置重大安全事故。

各級發(fā)展改革部門要積極做好油氣管道建設(shè)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃銜接工作。

各級城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門要把好管道保護第一關(guān)，切實做好當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展與油氣管道建設(shè)規(guī)劃的銜接。

各級土地管理部門要嚴格油氣管道周邊的土地使用管理，不得在已取得規(guī)劃許可或已經(jīng)運行的油氣管道上方及安全防護距離內(nèi)批準建設(shè)其他建筑物，依法開展非法占壓建筑物的清理工作。

各級城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門要加強穿越油氣管道的第三方工程施工管理，嚴格執(zhí)行安全間距及穿越、跨越地上地下工程的安全規(guī)定，嚴肅查處油氣管道周邊亂建、亂挖、亂鉆等行為，做好油氣管道上方及安全防護距離內(nèi)建筑物的清理工作。

公安部門重點排查和整治盜竊油氣、干擾管道管網(wǎng)正常運行的行為，查處管道保護范圍內(nèi)的非法施工，配合清理管道占壓物。

油氣管道企業(yè)要履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任，切實做好管道安全檢測、保護和隱患排查工作，加強與地方職能部門的工作聯(lián)動，確保管道安全運行。

（六）加大油氣管道上方及安全距離內(nèi)建筑物清理工作

對現(xiàn)有的油氣管道上方及安全防護距離內(nèi)的占壓建筑物，要區(qū)別對待。先于管道建設(shè)的，由管道企業(yè)負責(zé)拆遷補償，后于管道建設(shè)且持有政府有關(guān)部門許可手續(xù)的建筑物，本著誰批準誰清理的原則，由批準部門負責(zé)清理，對無任何許可手續(xù)的占壓建筑物，由土地管理部門按非法占地予以清理。對整改不力，安全隱患問題較嚴重的有關(guān)縣（市）要通報批評，由省安全生產(chǎn)委員會辦公室加強督辦，責(zé)令限期整改。

（七）建立和完善油氣管道保護責(zé)任制

堅持預(yù)防為主、安全第一、綜合治理的原則，建立和完善油氣管道保護責(zé)任制。建議省、市、縣、鄉(xiāng)、村、個人、管道企業(yè)層層簽訂管道保護責(zé)任書，建立健全安全隱患應(yīng)急處置機制。同時，各級政府要加強管道保護法宣傳，講清破壞油氣管道產(chǎn)生的嚴重后果，切實改變目前政府部門著急、管道企業(yè)無力、管道沿線單位和個人麻木的現(xiàn)狀，引導(dǎo)群眾自覺增強管道保護意識， 形成政府、企業(yè)、群眾聯(lián)防聯(lián)動、共同保護的良好機制。

（八）盡早明確和規(guī)范油氣管道保護職能部門

建議國家盡快明確油氣管道保護職能部門，同時建議各級編辦牽頭研究解決油氣管道保護職能、人員編制和執(zhí)法權(quán)，并在各級財政年度預(yù)算內(nèi)安排油氣管道保護專項經(jīng)費，配備油氣管道保護稽查工作專用車。

（作者：范墨林，河北省發(fā)改委能源局市場監(jiān)管處處長； 張永盛，河北省發(fā)改委能源局市場監(jiān)管處副處長）

《管道保護》2015年第5期（總第24期）