楊永 何仁洋

中國特種設備檢測研究院

目前，我國政府對納入《特種設備目錄》的壓力管道實施監督管理，截至2015年底，我國目錄定義范圍內的壓力管道共有43.63萬公里[1]。壓力管道分為長輸管道、公用管道和工業管道。長輸管道為油、氣資源長距離輸送的主要工具，其傳輸距離長、沿途環境多樣、地質條件復雜，且向大口徑、高壓力、大輸量等高參數方向發展，如西氣東輸三線支干線經過10省份，總長7378Km，干線設計壓力12～10Mpa，直徑1219/1016mm，設計輸量300億m3/年。公用管道為城鎮公共事業及居民用輸送燃氣及熱力的管道，特別是燃氣管道，量大面廣，與人民群眾的生活息息相關，目前我國燃氣使用人口已達到5.17億、家庭達到1.61億戶，管道總長度（含非壓力管道）達51萬公里[2]。工業管道主要用于企事業單位輸送各類工藝介質，為適應生產工藝需要，其輸送的介質具有高溫、高壓、有毒及腐蝕性等特征，如苯加氫精制裝置管道在臨氫狀態下工作溫度可達到630℃[3]。

可見，壓力管道是國民經濟建設和人民生活的重要基礎設施，其輸送介質的易燃、易爆、有毒屬性及高溫、高壓的操作工況，一旦發生事故，會引發火災、爆炸、環境污染等災害，嚴重威脅人民生命、財產安全及社會和諧。壓力管道安全監管體系是壓力管道安全運行、預防事故的基礎保障，經過幾十年的發展，我國已形成基本完善的壓力管道安全監管體系，但仍存在管理部門職能交叉、法規標準體系不健全、監管實施困難等問題。本文介紹分析了我國壓力管道安全監管模式、體制及法規標準體系的現狀，為健全完善壓力管道安全監管體系提出建議。

1 我國壓力管道安全監督管理模式

我國實行的是全過程的壓力管道安全監管模式，即從壓力管道的設計、制造、經營、安裝（維修/改造）、使用及檢驗、檢測等各個環節進行安全監管。設計環節，對設計單位及審批人員實施許可[4]，要求壓力管道設計單位應取得由國家質檢總局頒發的《特種設備設計許可證》，設計審批人員應經考核后取得相應審批范圍的資格證書。按分類、分級管理的原則，壓力管道設計許可分為長輸管道（GA）、公用管道（GB）、工業管道（GC）及動力管道（GD）四大類。

制造環節，對壓力管道元件制造實施行政許可，要求國內壓力管道元件制造單位依據安全技術規范要求取得《特種設備制造許可證》或經具有資質的檢驗機構型式試驗合格[5,6]，其生產的管道元件才可在中國境內使用；由國外制造的壓力管道元件，目前安全閥及氣瓶閥制造單位需要取得制造許可，其他元件首次進口需要經型式試驗合格方可在中國使用。目前，壓力管道元件分為A級、B級、AX級三大類，其中，A、AX級由國家質檢總局審批許可，B級制造單位由所在地的省級質監部門審批。同時，埋弧焊鋼管及聚乙烯管的制造過程需要進行制造監督檢驗[7]。

經營環節，被《特種設備安全法》首次納入安全監管范圍，該法中提出了基本要求，相應的配套規定尚未出臺。

安裝環節，要求選用的壓力管道元件滿足法規要求，安裝前向管道監察部門告知，安裝過程實施安裝質量監督檢驗[8]，安裝單位、監督檢驗單位及無損檢測單位應取得相應資格[9]，監督檢驗及無損檢測人員取得相應級別的檢驗檢測人員證書。目前，安裝單位許可類別分為長輸管道（GA）、公用管道（GB）、工業管道（GC）、動力管道（GD）、長輸（油氣）管道帶壓封堵、管道現場防腐蝕作業等六種。監督檢驗單位許可分為長輸管道（DJ1）、公用管道（DJ2）、工業管道（DJ3）、動力管道（DJ4）四類。改造維修過程，目前要求工業管道的重大維修由有資格的安裝單位施工，GC1級管道采用焊接更換管段或閥門時需要監督檢驗。

使用環節，要求管理人員和巡檢維護人員考核取證，使用單位辦理壓力管道使用登記[10]及開展定期檢驗工作[11-13]。長輸（油氣）管道和公用管道使用登記已列入行政許可改革范圍，國家質檢總局和各地質監部門暫停辦理長輸（油氣）管道、公用管道的使用登記[14]。定期檢驗單位和人員應取得相應資質，單位許可分為長輸管道（DD1）、公用管道（DD2）、工業管道（DD3）三類，檢驗人員資格分為檢驗員與檢驗師。

《特種設備安全法》對管道報廢提出了要求，并要消除使用功能及注銷使用登記。

2 壓力管道安全監督管理體制

我國壓力管道安全監督管理的體制是，國家質檢總局承擔綜合管理全國壓力管道安全監察、監督工作的責任，公安、住建、交通等部門負責各自職能范圍內的安全監管。壓力管道的生產（包括設計、制造、安裝、改造、修理）、經營、使用、檢驗、檢測、進出口以及壓力管道的檢驗檢測機構和檢驗檢測人員、作業人員的資質資格的監管歸質檢總局[15]；壓力管道的打孔盜油、蓄意破壞等行為歸公安監管；依據《建設工程質量管理條例》，發改委經濟運行調節局對包括壓力管道在內的石化專業建設工程進行監管；交通部門對于碼頭范圍內的壓力管道運行安全進行監管；安監部門對海上管道及其登陸段進行安全監管�？梢�，我國各部門在壓力管道安全監管方面存在職責交叉。

《特種設備安全法》規定，縣級以上特種設備安全監督管理部門負責本行政區域內的壓力管道安全監管，但我國壓力管道主要集中在中石油、中石化等央企，由于管道的主管部門不在其行政區域內，所以地方監管機構對央企，特別是跨省管道企業的監管存在困難。

3 壓力管道安全法規標準體系

涉及壓力管道的安全法規，除安全方面的基本法《安全生產法》外，特種設備方面基本形成了由法律、行政法規、部門規章、技術規范及技術標準構成的法規標準體系，但仍不完善。法律層面，《特種設備安全法》對包括壓力管道在內的特種設備安全監管進行了全面系統的規定，為目前我國壓力管道安全監管的基本依據。行政法規層面，《特種設備安全監察條例》對壓力管道制造、檢驗檢測的監管作出了規定，但未包括設計、安裝及使用的安全監察。部門規章層面，1996年勞動部頒布的《壓力管道安全管理與監察規定》在2014年廢止后，目前專門的部門規章缺失。技術規范層面，基本覆蓋設計許可、元件制造許可、安裝單位許可、型式試驗、安裝監督檢驗、定期檢驗、使用登記、檢驗人員及作業人員考核等各環節及方面。但是，部分技術規范未能及時更新，與當前安全監管形勢不適應；尚缺少部分配套技術規范，如安全技術監察規程僅有工業管道類，壓力管道作業項目中的帶壓封堵無考核大綱，油田集輸管道分類無明確規定等。技術標準層面，基本齊全，但存在重復、交叉及缺失，仍需進一步完善，如定期檢驗缺少內腐蝕直接評價（外檢測）相關的國內標準等。

4 建議

針對我國壓力管道安全監管體系存在的問題，提出如下建議：

（1）明確責權邊界。通過與安監、交通、能源等相關主管部門溝通協調，明確監管范圍與責任邊界，如與能源部門在油氣管道運行安全監管方面、與住建部門在公用管道的安裝質量監管方面、與安監部門在海洋管道與陸上管道邊界方面、與交通部門在碼頭管道運行安全監管方面，界定范圍和責任。

（2）完善法規標準體系。以《特種設備安全法》為基礎，進一步完善現行壓力管道安全監管相關法規標準體系。健全《特種設備安全監察條例》的內容，將設計、安裝及使用環節納入條例范圍；盡快出臺壓力管道的部門規章，將法規及條例的規定具體、細化；整合完善現有的技術規范，將技術規范內容與上位法及改革目標協調一致，落實企業主體責任，精簡行政許可，強化技術機構支撐，加強協會行業自律，形成完善統一的大規范；精簡國家強制標準，推動缺失標準的修制定，引導重復交叉標準的整合。

（3）建立央企協調通道。國家質檢總局與央企總部建立高層協調通道，督促央企從總部層面接受壓力管道監管方式，讓央企更多地參與壓力管道技術規范的制定，使央企在頂層設計方面考慮國家安全監管因素，可更有利于落實企業主體責任，使技術規范內容更切合實際，政府安全監管更加順暢。

（4）鼓勵創新應用。面對當前快速發展的科技創新現狀，在安全前提下，通過技術評審、制定標準及納入技術規范等手段，鼓勵新材料、新技術、新工藝在壓力管道上的應用。

（5）加大宣傳力度。通過媒體宣傳、現場宣傳、培訓宣貫等方式，多渠道、多途徑加大壓力管道安全監管相關宣傳工作，發動社會公眾監督和參與，形成全社會共同參與的安全監管新局面。

（6）強化依法監管。壓力管道安全監察機構依據壓力管道相關法規，在當地政府領導下，依托技術機構的技術支撐，加強現場監督檢查力度，對壓力管道生產、使用、檢驗檢測等方面存在的違法違規行為嚴懲不貸，做到壓力管道安全監管有法必依。

參考文獻：

[1]質檢總局辦公廳.質檢總局關于2015年全國特種設備安全狀況情況的通報,2016年3月31日.

[2]呂淼.中國城鎮燃氣行業發展現狀及政策建議[J].國際石油經濟， 2015(6):22-29.

[3] 潘緝悌，徐宏，等. 苯加氫高溫臨氫管道服役十年后的安全狀況研究（一）——工藝管線及爐管選材[J].壓力容器， 1997（3）， 14-19

[4] TSG R1001-2008 壓力容器壓力管道設計許可規則

[5] TSG D2001-2006 壓力管道元件制造許可規則

[6] TSG D7002 壓力管道元件型式試驗規則

[7] TSG D7001-2005 壓力管道元件制造監督檢驗規則

[8]國質檢鍋[2002]83號 壓力管道安裝安全質量監督檢驗規則， 2002年3月21日

[9] TSG D3001-2009 壓力管道安裝許可規則

[10]TSG D5001-2009 壓力管道使用登記管理規則

[11]質檢總局2011年第95號公告 特種設備作業人員作業種類與項目

[12]TSG D7003-2010壓力管道定期檢驗規則——長輸（油氣）管道

[13]TSG D7004-2010壓力管道定期檢驗規則——公用管道

[14] 質檢總局辦公廳關于壓力管道氣瓶安全監察工作有關問題的通知（質檢辦特〔2015〕 675號）

[15] 安委〔2015〕 5號 國務院安全生產委員會關于印發《國務院安全生產委員會成員單位安全生產工作職責分工》的通知

作者：楊永，中國特種設備檢測研究院，高級工程師。