張曄

北京市市政市容管理委員會

隨著石油天然氣管道保護(hù)工作的深入推進(jìn)，地方立法和建立政府規(guī)章等工作也開始起步。如何體現(xiàn)石油天然氣管道保護(hù)法的基本精神，完善細(xì)節(jié)、提高政策的可操作性，保證法規(guī)和規(guī)章的質(zhì)量，筆者結(jié)合從事管道保護(hù)工作的經(jīng)驗(yàn)，談幾點(diǎn)想法，供各地同行討論和參考。

管道保護(hù)工作的四大基礎(chǔ)要件

組織體系、職責(zé)分工、備案管理以及利益調(diào)整，是做好管道保護(hù)工作的四大基礎(chǔ)和前提，應(yīng)該在立法立規(guī)時(shí)說清、落實(shí)。做出明確規(guī)定

（ 1）管理體制。油氣管道多在農(nóng)村地區(qū)，地廣人稀，在管理的組織體系上，應(yīng)明確建立市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村和社區(qū)三級管理、四級保護(hù)工作體系，同時(shí)應(yīng)要求制度上墻，落實(shí)每一個(gè)責(zé)任崗、責(zé)任人和具體保護(hù)職責(zé)。

（ 2）職責(zé)分工。管道保護(hù)涉及政府多個(gè)相關(guān)部門，應(yīng)在相關(guān)規(guī)定中明確各部門、各單位、各區(qū)縣、各企業(yè)的詳細(xì)職責(zé)，確保不扯皮、不推諉。

（ 3）備案管理。應(yīng)制定地方管道保護(hù)資料備案管理辦法，凡是取得管道竣工測量圖等相關(guān)資料的政府部門和軍事機(jī)關(guān)，應(yīng)將資料分解到下級具體實(shí)施審批、開展業(yè)務(wù)的單位，同時(shí)要切實(shí)做好保密工作。

（ 4）利益調(diào)整。管道保護(hù)法對管道上方土地限制使用，這和土地管理法、土地承包法相關(guān)規(guī)定存在矛盾，造成在農(nóng)林用地上，已建管道與建大棚、種植深根植物經(jīng)常發(fā)生糾紛。因此，應(yīng)制定處理糾紛的研判原則，以簽訂的補(bǔ)償合同中的約定事項(xiàng)為基礎(chǔ)，結(jié)合管道保護(hù)法、土地管理法、土地承包法的歷史演變過程，理清先后關(guān)系，確保公平、公正地解決管道與土地權(quán)利人的利益糾紛問題。

對政府相關(guān)部門管道保護(hù)工作的要求

管道路由確定后，從建設(shè)到運(yùn)行管理，涉及多個(gè)部門職能，每個(gè)部門都有各自抓好保護(hù)工作的難點(diǎn)和關(guān)鍵，需要把這些難點(diǎn)和關(guān)鍵說清、落實(shí)。

（ 1）針對管道建設(shè)期的工作難點(diǎn)提出具體措施。新建管道建設(shè)期的難點(diǎn)在于拆遷補(bǔ)償，由于法律規(guī)定的比較籠統(tǒng)，地方立法立規(guī)時(shí)應(yīng)對此具體和細(xì)化。一是由于管道尚未建設(shè)，還不存在管道保護(hù)問題，因此應(yīng)按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法、土地管理法的要求，明確由規(guī)劃部門負(fù)責(zé)組織拆除建設(shè)用地上的違法建構(gòu)筑物，由土地部門負(fù)責(zé)組織拆除農(nóng)田地的違法建構(gòu)筑物。二是由于管道建成后上方的農(nóng)林生產(chǎn)活動會受到長期性限制，因此，在無法進(jìn)行征地的情況下，應(yīng)制定符合農(nóng)民利益要求的管道保護(hù)專用土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；三是從管道保護(hù)實(shí)際需要出發(fā)規(guī)范拆遷合同，防止出現(xiàn)推諉扯皮，應(yīng)由管道保護(hù)主管部門牽頭，組織制定建設(shè)用地、農(nóng)林用地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；四是由地方專業(yè)補(bǔ)償評估機(jī)構(gòu)做好新建管道路由上方合法建構(gòu)筑物、農(nóng)作物和林木等的拆改移費(fèi)用評估工作；五是做好施工安全管理，對強(qiáng)行拆除合法建筑、暗挖穿越形成“占壓”等違法違規(guī)行為建立追責(zé)機(jī)制，確保工程不留尾巴。

（ 2）針對貫徹管道保護(hù)法第二十條的補(bǔ)充要求。一是應(yīng)明確爆破、疏浚、采石、采礦、地

勘、軍事演習(xí)、工程建設(shè)等行為在批準(zhǔn)前，政府有關(guān)部門和軍事機(jī)關(guān)必須認(rèn)真對照管道備案資料，禁止在保護(hù)范圍內(nèi)批準(zhǔn)作業(yè)和施工；二是由于部分深根植物種植影響管道安全，應(yīng)增加向林業(yè)主管部門移交竣工資料圖的內(nèi)容，以便在大規(guī)模綠化造林時(shí)避開管道；三是強(qiáng)化細(xì)節(jié)要求，如設(shè)置建筑工地車輛出入口時(shí)應(yīng)避開管道位置；在靠近管道保護(hù)范圍的地區(qū)進(jìn)行超越常規(guī)的爆破和地勘行為時(shí)應(yīng)會同管道保護(hù)主管部門、管道企業(yè)和專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)共同提出保護(hù)措施；難以清晰判斷是否處于保護(hù)范圍內(nèi)時(shí)應(yīng)征求管道保護(hù)部門意見并會同管道企業(yè)現(xiàn)場踏勘等等，使政府管理能夠真正到位，有效防止管道安全風(fēng)險(xiǎn)。

（ 3）針對管道保護(hù)部門三項(xiàng)審批的細(xì)節(jié)要求。一是要求管道保護(hù)主管部門制定管道保護(hù)審批管理辦法，明確審批工作流程，必要時(shí)應(yīng)明確與其他部門審批前置或后置的關(guān)系；二是編制管道保護(hù)審批事項(xiàng)的審查工作標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化審批；三是對管道保護(hù)法第三十六條第三款 “施工作業(yè)人員具備管道保護(hù)知識”的要求，應(yīng)制定標(biāo)準(zhǔn)化考試題庫和試卷，對有關(guān)人員進(jìn)行考核，作為審批的條件之一；五是應(yīng)建立審批后續(xù)監(jiān)管工作制度，確保審批事項(xiàng)的依規(guī)落實(shí)。

對隱患治理和應(yīng)急體系建設(shè)的措施要求

此部分應(yīng)為地方法規(guī)和規(guī)章的核心內(nèi)容，因?yàn)榍皟刹糠譃楸Ｕ闲源胧┖皖A(yù)防性措施，而該部分為具體操作實(shí)施和發(fā)現(xiàn)問題如何處理等方面的內(nèi)容，因此必須寫實(shí)、說透，方能明確保護(hù)思路，確保遇到問題能夠科學(xué)解決。

（ 1）對企業(yè)落實(shí)管道保護(hù)主體責(zé)任的要求。各管道企業(yè)均在雇用當(dāng)?shù)剞r(nóng)民協(xié)管管道方面取得了較好的效果，建議將探索雇用本地農(nóng)民協(xié)助開展管道保護(hù)工作納入企業(yè)主體責(zé)任內(nèi)容。

（ 2）闡明隱患、風(fēng)險(xiǎn)治理體系的重點(diǎn)要求。隱患治理的關(guān)鍵在于排查、確定、治理、驗(yàn)收四個(gè)環(huán)節(jié)，應(yīng)要求管道保護(hù)主管部門建立隱患治理專家和專業(yè)評價(jià)機(jī)構(gòu)庫，制定隱患排查辦法、隱患研判標(biāo)準(zhǔn)和隱患治理規(guī)范，做到隱患發(fā)現(xiàn)一個(gè)、治理一個(gè)。防外力破壞風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵是巡線、發(fā)現(xiàn)、制止三個(gè)環(huán)節(jié)。為此，應(yīng)要求管道保護(hù)主管部門建立防外力破壞管道工作規(guī)范，建立“企業(yè)巡線為主、公眾積極舉報(bào)、制止與報(bào)告結(jié)合、執(zhí)法與追責(zé)并舉”的風(fēng)險(xiǎn)防范體系，預(yù)防管道事故的發(fā)生。此外，為了充分發(fā)動群眾舉報(bào)危害管道的行為，地方文件應(yīng)允許管道企業(yè)實(shí)施有獎(jiǎng)舉報(bào)，努力營造全社會共同參與管道保護(hù)的良好氛圍。

（ 3）強(qiáng)化管道保護(hù)執(zhí)法體系和隊(duì)伍建設(shè)。管道大多處于邊遠(yuǎn)地區(qū)，如何對舉報(bào)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)快速反應(yīng)和查處應(yīng)是重點(diǎn)。要保證執(zhí)法人員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的配置，配齊、配好執(zhí)法車輛和裝備，公示舉報(bào)電話，實(shí)行24小時(shí)受理，確保處置迅速高效。由于國土、規(guī)劃、公安等部門在開展本領(lǐng)域執(zhí)法工作時(shí)可以順帶處置一些危害管道安全的行為，因此，應(yīng)明確建立以管道保護(hù)執(zhí)法部門為主，其他相關(guān)執(zhí)法部門輔助支持的管道保護(hù)執(zhí)法體系，強(qiáng)化執(zhí)法能力。

（ 4）完善管道事故應(yīng)急體系建設(shè)內(nèi)容。明確開展管道事故應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)伍標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作，不斷提高搶險(xiǎn)能力。建立根據(jù)事故誘因完善管道保護(hù)管理水平的工作機(jī)制，進(jìn)一步提高安全防范工作水平。

（ 5）推動管道保護(hù)新技術(shù)新方法的應(yīng)用。應(yīng)建立管道分布信息系統(tǒng)和管道保護(hù)信息化管理系統(tǒng)，充分利用小衛(wèi)星等先進(jìn)技術(shù)手段，及早發(fā)現(xiàn)隱患，實(shí)現(xiàn)管道資料、行政許可、隱患治理、監(jiān)督執(zhí)法、問題舉報(bào)及處理、應(yīng)急管理等工作的信息化；企業(yè)應(yīng)采用管道完整性管理等先進(jìn)技術(shù)方法，使安全管理覆蓋全生命周期。對管道保護(hù)法一些模糊性概念，如重車、重物、腐蝕性物質(zhì)等，應(yīng)制定技術(shù)研判標(biāo)準(zhǔn)。

（ 6）明確管道保護(hù)主管部門的綜合管理職能。管道保護(hù)工作是由管道保護(hù)主管部門牽頭，地方各級政府部門、軍事機(jī)關(guān)和管道企業(yè)相互配合的系統(tǒng)工程，由于管道保護(hù)主管部門與政府各部門平級，很難保證協(xié)調(diào)效果。地方法規(guī)和規(guī)章應(yīng)明確此項(xiàng)工作由管道保護(hù)主管部門牽頭，建立地方政府管道保護(hù)工作考核機(jī)制，明確考核指標(biāo)，定期對政府有關(guān)部門支持、配合、落實(shí)管道保護(hù)工作的情況進(jìn)行考核�？己私Y(jié)果定期向市、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行報(bào)告，并在每年績效報(bào)告會上向人大報(bào)告相關(guān)部門履職情況，考核結(jié)果納入政府年度績效考核內(nèi)容。

（作者：北京市市政市容管理委員會研究室調(diào)研員）