張耀東

南京理工大學(xué)泰州科技學(xué)院

管道設(shè)施的建設(shè)、使用和維護(hù)都要以臨時(shí)、永久或其他方式占用土地。油氣長輸管道建設(shè)的高速發(fā)展帶來了管道項(xiàng)目用地的日趨緊張，圍繞土地權(quán)利、用地補(bǔ)償?shù)犬a(chǎn)生的矛盾日益凸顯，主要表現(xiàn)在“征地”困難和“阻工”現(xiàn)象不斷發(fā)生，還包括管道建設(shè)與城鄉(xiāng)規(guī)劃、管道施工與環(huán)境保護(hù)、管道安全與土地利用、管道與其他工程相遇等一系列矛盾。

如何解決這些矛盾，需要從現(xiàn)行相關(guān)法律，如《土地管理法》《物權(quán)法》和《石油天然氣管道保護(hù)法》等出發(fā)尋求突破，并取得政策上的創(chuàng)新。

1  油氣管道項(xiàng)目用地的種類和特點(diǎn)

油氣管道項(xiàng)目由線路工程和各類站場(chǎng)、閥室、儲(chǔ)存庫等設(shè)備設(shè)施，通信、電力、陰保、自控等專業(yè)設(shè)備設(shè)施及管道伴行路、管道穿跨越設(shè)施、安全防護(hù)設(shè)施等附屬設(shè)施組成，往往涉及多個(gè)行政區(qū)域，占用土地的類別多種多樣，用地性質(zhì)也各不相同。具體如表1所示。

2  油氣管道通過權(quán)分析

2.1 管道地下通過權(quán)

管道通行及限制性用地是管道建設(shè)用地中所占比例最高、最具特殊性的用地類別，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）管道埋地敷設(shè)只是對(duì)土地一部分地下空間的利用，管道施工完成后土地所有者或使用者還可以繼續(xù)擁有或使用土地，只是放棄了部分權(quán)利，因此管道敷設(shè)并不取得土地權(quán)利人全部的所有權(quán)或使用權(quán)。管道敷設(shè)用地不應(yīng)采取土地征收的方式，因?yàn)槲覈�的土地征收是直接將集體土地所有權(quán)征為國有，是征收完全的所有權(quán)，沒有征收部分權(quán)利的規(guī)定。

（2）管道通行用地不屬于臨時(shí)用地，即使管道敷設(shè)時(shí)是短期內(nèi)使用、支付補(bǔ)償并恢復(fù)原貌，但是管道建成后是對(duì)土地空間的一種長期、限制性占用，超出了臨時(shí)用地的范圍。

（3）出于管道安全的考慮，法律對(duì)管道地表及其周邊土地利用加以限制，這對(duì)原有土地的農(nóng)業(yè)種植和其他開發(fā)利用構(gòu)成影響，也就構(gòu)成了“立法上的管制”。

油氣管道項(xiàng)目特殊用地方式的權(quán)利歸屬一直存在著爭(zhēng)議，表2列出了一些學(xué)者的基本觀點(diǎn)。

我國的西氣東輸工程首次使用了“管道地下通過權(quán)”的概念。國土資源部《關(guān)于西氣東輸管道工程用地有關(guān)問題的復(fù)函》（國土資函[2001]327號(hào)）規(guī)定：“工程竣工后，建設(shè)單位享有地下通過權(quán)”。但此規(guī)定并沒有上升為法律，在之后的油氣管道項(xiàng)目中也未付諸實(shí)施。

大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為管道地下通過權(quán)可以通過設(shè)定地役權(quán)解決，《物權(quán)法》中關(guān)于“地役權(quán)”的規(guī)定更為此提供了依據(jù)。

2.2 因管道安全而限制他人利用土地

為了保護(hù)管道的安全運(yùn)行，《石油天然氣管道保護(hù)法》第二十八條至三十五條分別對(duì)管道及其附屬設(shè)施上方、管道中心線兩側(cè)5米至1000米范圍內(nèi)的土地使用行為和其他行為進(jìn)行了限制。這些規(guī)定影響了原有土地的用途，特別是集體用地中農(nóng)村居民的宅基地、工礦用地、經(jīng)濟(jì)作物種植園地以及由他人取得使用權(quán)的國有土地，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)土地使用權(quán)人因管道建設(shè)而不得不改變?cè)�有土地用途的情況。

在國外，這種通過立法上的管制作用間接地約束財(cái)產(chǎn)使用權(quán)的情形被認(rèn)為是“準(zhǔn)征收”行為，也有學(xué)者認(rèn)為管道對(duì)周圍土地利用的限制屬于“公共地役權(quán)”范疇。由于我國并沒有這方面的法律規(guī)定，所以還不能認(rèn)定這種限制達(dá)到了“準(zhǔn)征收”和“公共地役權(quán)”的構(gòu)成要件。但為了維護(hù)土地使用權(quán)人的利益，《石油天然氣管道保護(hù)法》相關(guān)條款仍然明確了管道企業(yè)應(yīng)對(duì)影響土地使用的行為給予補(bǔ)償。

因管道安全而限制土地用途并非完全禁止該土地的其他利用。作為一項(xiàng)救濟(jì)手段，土地使用權(quán)人仍然可以和管道企業(yè)約定土地的其他用途。例如《石油天然氣管道保護(hù)法》第二十六條第二款就規(guī)定，通過約定，土地使用權(quán)人可以種植淺根農(nóng)作物。這也是節(jié)約土地資源、分層利用土地的需要。

2.3 管道與其他工程相遇時(shí)的通過權(quán)

根據(jù)《物權(quán)法》相鄰關(guān)系的有關(guān)規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人因鋪設(shè)管線等必須利用相鄰權(quán)利人土地、建筑物的，相鄰權(quán)利人應(yīng)當(dāng)提供必要的便利，但不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人鋪設(shè)管線的行為不得危及相鄰不動(dòng)產(chǎn)的安全。

管道工程在穿越公路、鐵路時(shí)，根據(jù)《物權(quán)法》建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立的規(guī)定，作為土地所有人的國家還可以在公路、鐵路的建設(shè)用地使用權(quán)范圍外為管道企業(yè)設(shè)立新的建設(shè)用地使用權(quán)，即地下管道通過權(quán)。

2.4 管道維護(hù)使用土地的權(quán)利

在管道企業(yè)對(duì)管道進(jìn)行巡護(hù)、檢測(cè)、檢修、維修等作業(yè)需要使用土地時(shí)，《石油天然氣管道保護(hù)法》采用了國外的通行做法，即要求土地使用權(quán)人給予必要的便利（見第二十七條）。管道企業(yè)取得的這種權(quán)利可以稱為“緊急道路通行權(quán)”，特別是因安全事故需要對(duì)管道進(jìn)行搶修時(shí)十分必要。

3  油氣管道通過權(quán)制度的設(shè)立

《物權(quán)法》地役權(quán)制度的確立為管道通過權(quán)問題提供了解決模式和途徑。以地役權(quán)為基礎(chǔ)，可以構(gòu)建我國的管道通過權(quán)制度。

西氣東輸管道工程中確立的“管道地下通過權(quán)”，包括三個(gè)方面的內(nèi)容：

（1）管道地下通過權(quán)的取得。管道地下通過權(quán)由取得管道地下通過權(quán)權(quán)利人與有關(guān)地方人民政府土地行政主管部門簽訂地下通過權(quán)合同方式約定。

（2）管道地下通過權(quán)的補(bǔ)償。首次規(guī)定管道地下通過權(quán)權(quán)利人要對(duì)管道地下通過權(quán)的限制性進(jìn)行補(bǔ)償；對(duì)管道后續(xù)土地利用造成的損失按價(jià)賠償。

（3）管道地下通過權(quán)人的權(quán)利。為保證管道正常運(yùn)行而保養(yǎng)、檢修已埋設(shè)管道，也屬于管道地下通過權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。

這三項(xiàng)規(guī)定雖然粗略，而且不完善，但它明確了管道通過權(quán)的約定取得方式，完善了管道通過權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，尤其是管道限制補(bǔ)償?shù)奶岢鼍哂兄匾�的意義。這些原則性的規(guī)定為管道通過權(quán)制度的建立和完善提供了基礎(chǔ)架構(gòu)。

3.1管道通過權(quán)的取得

（1）科學(xué)的管道規(guī)劃

管道建設(shè)規(guī)劃由管道企業(yè)根據(jù)管道發(fā)展規(guī)劃編制，經(jīng)審核符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)依法納入城鄉(xiāng)規(guī)劃。

通過管道建設(shè)規(guī)劃，管道企業(yè)在選線時(shí)可以盡量避開地震活動(dòng)斷層、容易發(fā)生洪災(zāi)和地質(zhì)災(zāi)害的區(qū)域，避開自然保護(hù)區(qū)、水源地等生態(tài)敏感地區(qū)以及其他地理?xiàng)l件復(fù)雜的區(qū)域；將管道用地作為重大基礎(chǔ)設(shè)施或交通規(guī)劃用地來布局，還可以避開建筑物、構(gòu)筑物、鐵路、公路、市政設(shè)施、軍事設(shè)施、電纜、光纜等，減少與其他工程的相遇，從而減少管道穿跨越的次數(shù)，降低管道企業(yè)的用地成本。通過規(guī)劃確定保護(hù)距離，可以減少管道建設(shè)過程中因安全距離問題與其他工程發(fā)生爭(zhēng)議，有利于管道安全。

（2）用地談判與協(xié)商

在項(xiàng)目核準(zhǔn)過程中，地方政府需要向管道企業(yè)明確用地的各項(xiàng)要求，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)向相關(guān)主管部門明確管道將要占用土地的數(shù)量和使用土地的方式、對(duì)土地使用的必要限制、對(duì)環(huán)境造成的破壞以及補(bǔ)償范圍。

對(duì)于管道的地下通過權(quán)，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)與土地權(quán)利人進(jìn)行協(xié)商解決，簽訂管道地下通過權(quán)協(xié)議。協(xié)議至少應(yīng)包括以下條款：

①管道通過土地的具體位置以及占用土地的面積、數(shù)量和方式；

②管道通過權(quán)的費(fèi)用和支付方式；

③對(duì)土地限制的范圍和補(bǔ)償；

④管道通過權(quán)的期限；

⑤當(dāng)事人雙方各自的權(quán)利和義務(wù)。

（3）設(shè)立限制區(qū)

除了指定的通過權(quán)用地外以外，還可以借助管道通過權(quán)協(xié)議，約定在管道兩側(cè)再預(yù)留一定寬度的限制區(qū)，其目的是為了限制那些可能對(duì)管道安全造成威脅和破壞的行為。限制區(qū)的范圍應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)法律的規(guī)定。

3.2 管道通過權(quán)的補(bǔ)償

大多管道項(xiàng)目在實(shí)踐中將管道建設(shè)用地補(bǔ)償只分為永久性和臨時(shí)性兩種，原因是之前的法律并沒有規(guī)定管道企業(yè)需要對(duì)影響土地使用的行為支付補(bǔ)償，各地方政府征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中也不含此項(xiàng)內(nèi)容，這對(duì)土地使用權(quán)人顯失公平。為此，《石油天然氣管道保護(hù)法》第十四條第二款規(guī)定：“管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時(shí)的土地用途給予補(bǔ)償”，也就是為了減少土地使用權(quán)人的損失，在管道用地補(bǔ)償中，管道企業(yè)應(yīng)該增加“管道通過權(quán)補(bǔ)償”。

如何確定管道通過權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)需要研究解決的問題。在我國土地估價(jià)體系中，帶他項(xiàng)權(quán)利的土地價(jià)格評(píng)估包括管道通過權(quán)的評(píng)估還沒有完整的評(píng)估技術(shù)和方法。借鑒國外管道通過權(quán)的補(bǔ)償辦法，一個(gè)可行的標(biāo)準(zhǔn)是按永久性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的一定百分比來計(jì)取，百分比的取值區(qū)間由國家統(tǒng)一制定，而具體補(bǔ)償?shù)陌俜直葎t根據(jù)該土地的原有用途、管道建設(shè)對(duì)該土地的限制程度、該地區(qū)的綜合區(qū)片價(jià)水平等來確定。

3.3 管道通過權(quán)的登記

我國《物權(quán)法》中地役權(quán)是隨著地役權(quán)合同的生效而成立，地役權(quán)登記并沒有作為地役權(quán)的生效條件，登記僅僅產(chǎn)生對(duì)抗善意第三人的效力。

但是，對(duì)于管道通過權(quán)來說，不登記就不利于土地權(quán)屬管理，權(quán)屬不清，則就可能因土地權(quán)利人變化而帶來管道安全問題。因此，應(yīng)該將登記作為管道通過權(quán)的生效要件。

3.4 管道通過權(quán)的期限

對(duì)于地役權(quán)的存續(xù)期限，我國《物權(quán)法》也沒有明確規(guī)定，但可由當(dāng)事人約定。對(duì)于管道通過權(quán)的期限，也應(yīng)當(dāng)由管道公司與土地權(quán)利人約定。由于管道通過權(quán)是一種從屬權(quán)利，其存在的期限應(yīng)小于或等于主權(quán)利的期限，因此不能約定為永久存在。考慮到管道工程的特殊性，在約定期限時(shí)應(yīng)以管道的計(jì)劃使用壽命為主，同時(shí)兼顧土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等用益物權(quán)的期限限制。

4  結(jié)語

管道地下通過權(quán)缺失會(huì)給管道安全帶來重大隱患，如管道占?jí)汉偷谌�方施工傷害等問題。根據(jù)《石油天然氣管道保護(hù)法》中的相關(guān)規(guī)定，管道企業(yè)是管道保護(hù)的責(zé)任主體，政府及相關(guān)部門是管道保護(hù)的行政管理主體，對(duì)管道保護(hù)工作主要履行監(jiān)管職能，在制定管道保護(hù)地方法規(guī)時(shí)，要努力從法律層面尋找“管道通過權(quán)”問題的突破口，在《土地管理法》《物權(quán)法》基礎(chǔ)上進(jìn)一步構(gòu)建“管道通過權(quán)”制度。

根據(jù)管道建設(shè)用地的特點(diǎn)，現(xiàn)行法律法規(guī)應(yīng)該進(jìn)一步完善對(duì)土地他項(xiàng)權(quán)利體系的構(gòu)建和土地征收制度的改革，比如將“管道通過權(quán)”納入土地他項(xiàng)權(quán)利中，允許土地的部分征收（例如土地征收時(shí)可以只征收管道通過權(quán)）等。

作者簡(jiǎn)介：

張耀東，男，碩研，畢業(yè)于華中科技大學(xué)土地資源管理專業(yè)，曾就職于中國石油天然氣管道局，參與西部管道工程、澀寧蘭輸氣管道復(fù)線工程，長期從事油氣管道工程管理研究，現(xiàn)于南京理工大學(xué)泰州科技學(xué)院任教。