李文海

西南石油大學(xué)法學(xué)院

自2010年《中華人民共和國石油天然氣管道保護(hù)法》（以下簡稱《管道保護(hù)法》）實(shí)施以來，針對(duì)油氣管道建設(shè)和保護(hù)問題，圍繞該法實(shí)施與適用活動(dòng)，形成了一些行政訴訟案件。這些案件爭議的核心問題是，管道所有權(quán)人與管道經(jīng)過土地的使用權(quán)人、土地上附著物所有權(quán)人發(fā)生了權(quán)利沖突，行政機(jī)關(guān)對(duì)此依申請(qǐng)或者依職權(quán)作出某些行政行為而引發(fā)了行政相對(duì)人的起訴。由于油氣管道建設(shè)或保護(hù)的需要，行政相對(duì)人的土地使用權(quán)或土地上附著物所有權(quán)實(shí)際上被征收征用或者限制使用，就涉及到行政補(bǔ)償問題。而由于對(duì)這種行政補(bǔ)償缺乏法定規(guī)范，往往會(huì)引起當(dāng)事人之間關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭議，或者對(duì)行政機(jī)關(guān)能否就補(bǔ)償事宜采取行政強(qiáng)制措施產(chǎn)生爭議。

案例與問題

在黃祝猛訴金華市金東區(qū)曹宅鎮(zhèn)人民政府不履行法定職責(zé)案中［[金華市金東區(qū)人民法院（2015）金東行初字第75號(hào)一審行政判決書。]］，由于油氣管道建設(shè)需要，被告曹宅鎮(zhèn)政府與油氣管道建設(shè)企業(yè)簽訂臨時(shí)用地補(bǔ)償協(xié)議，雙方對(duì)臨時(shí)用地位置、用途、補(bǔ)償范圍、數(shù)量、用地移交、雙方權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容進(jìn)行了約定。原告黃祝猛的部分承包土地在臨時(shí)用地范圍內(nèi)，曹宅鎮(zhèn)政府按照標(biāo)準(zhǔn)將補(bǔ)償費(fèi)支付給梅西村，黃祝猛從梅西村領(lǐng)取了土地租用費(fèi)和補(bǔ)償費(fèi)。原告黃祝猛認(rèn)為，被告行政機(jī)關(guān)在租地時(shí)承諾“管道鋪好后，保證恢復(fù)原狀，不妨礙耕種”，但是管道鋪設(shè)后，根據(jù)《管道保護(hù)法》第三十條的規(guī)定，自己的承包地在管道兩側(cè)5米范圍內(nèi)的部分已經(jīng)完全失去了正常耕種功能，遂要求行政機(jī)關(guān)恢復(fù)土地原狀。法院審理認(rèn)為，土地使用者才負(fù)有恢復(fù)臨時(shí)占用土地原狀的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)沒有恢復(fù)土地原狀的法定職責(zé)，因此駁回原告訴訟請(qǐng)求。

在本案中，土地原狀在表面上已經(jīng)恢復(fù)，但是土地耕種使用權(quán)卻無法完全恢復(fù)，這是由于管道修建后，管道兩側(cè)5米范圍內(nèi)土地的耕種受到限制，無法種植深根作物等，這對(duì)于本案原告黃祝猛來說是一種權(quán)利侵害。曹宅鎮(zhèn)政府在簽訂補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，并未考慮到對(duì)這種權(quán)利侵害的補(bǔ)償問題。此種情形下，是否應(yīng)當(dāng)作出補(bǔ)償以及如何補(bǔ)償，是一個(gè)值得研究的問題。

在侯志平與北鎮(zhèn)市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、中石油管道錦州輸油氣分公司安全生產(chǎn)行政強(qiáng)制案［遼寧省錦州市中級(jí)人民法院（2015）錦行終字第00072號(hào)二審行政判決書］中，被告北鎮(zhèn)市安監(jiān)局于2015年1月4日接到中石油管道錦州輸油氣分公司《關(guān)于協(xié)助解決北鎮(zhèn)市轄區(qū)內(nèi)秦沈天然氣管道被占?jí)簡栴}的函》，隨后立即與趙屯鎮(zhèn)人民政府、北鎮(zhèn)市發(fā)改委等部門找原告侯志平協(xié)調(diào)處理此事，因原告要求過高沒有達(dá)成協(xié)議。被告經(jīng)過現(xiàn)場測(cè)量并拍照取證，于2015年1月6日作出責(zé)令限期整改指令書，并于當(dāng)日向原告送達(dá)，責(zé)令原告于7日內(nèi)將管道中心線兩側(cè)5米內(nèi)的溫室拆除。由于原告未自行拆除，被告又于2015年1月15日向原告下達(dá)強(qiáng)制措施決定書，依據(jù)《管道保護(hù)法》第五十二條規(guī)定決定拆除管道中心線兩側(cè)5米的溫室，2015年1月21日，由被告等相關(guān)部門實(shí)際組織實(shí)施并拆除完畢。

在本案中，被告北鎮(zhèn)市安監(jiān)局曾協(xié)調(diào)處理此事，事實(shí)上承認(rèn)應(yīng)當(dāng)對(duì)原告進(jìn)行補(bǔ)償，這是由于原告的溫室在管道建設(shè)以前就已經(jīng)存在，只是由于管道修建后，按照《管道保護(hù)法》中管道中心線兩側(cè)5米范圍內(nèi)地面上不得建溫室的規(guī)定，為了保護(hù)管道免受威脅，應(yīng)將溫室拆除。但問題在于，作為政府部門，應(yīng)該怎樣使雙方就溫室拆除達(dá)成一致補(bǔ)償協(xié)議，若達(dá)不成一致補(bǔ)償協(xié)議能否強(qiáng)制拆除。

油氣管道建設(shè)與保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的行政性和可訴性

在上述案例中，補(bǔ)償問題通常要由當(dāng)?shù)卣�府參與簽訂補(bǔ)償協(xié)議，因此具有行政性。從《管道保護(hù)法》的角度看，行政機(jī)關(guān)負(fù)有協(xié)調(diào)管道建設(shè)和管道保護(hù)的法定職責(zé)。油氣管道建設(shè)與保護(hù)絕不僅僅涉及管道建設(shè)保護(hù)企業(yè)與相關(guān)公民、法人或其他組織之間的關(guān)系，事實(shí)上行政機(jī)關(guān)往往要代表國家公共利益參與處理。在管道建設(shè)方面，行政機(jī)關(guān)要協(xié)調(diào)土地使用權(quán)人臨時(shí)出讓土地使用權(quán)給管道建設(shè)單位；在管道保護(hù)方面，行政機(jī)關(guān)要參與對(duì)土地使用權(quán)人或者土地上附著物所有權(quán)人補(bǔ)償協(xié)議的簽訂過程。行政機(jī)關(guān)參與協(xié)調(diào)處理的方式具有行政協(xié)議的特性，決定了油氣管道保護(hù)補(bǔ)償?shù)男姓�性。因此，油氣管道建設(shè)與保護(hù)過程中簽訂補(bǔ)償協(xié)議，應(yīng)當(dāng)屬于行政協(xié)議。我國《行政訴訟法》規(guī)定的行政協(xié)議應(yīng)指行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間簽訂的協(xié)議。“這種協(xié)議主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，實(shí)踐中已經(jīng)在高速公路、橋梁、大型能源、市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域廣泛采用，未來必將成為轉(zhuǎn)變政府職能的重要改革舉措和行政管理的一種新的方式”。［[梁鳳云：《行政協(xié)議案件的審理和判決規(guī)則》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第4期。]］

根據(jù)我國《行政訴訟法》，對(duì)于油氣管道建設(shè)與保護(hù)補(bǔ)償引起的爭議，應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟受案范圍�！缎姓�訴訟法》第十二條第（十一）項(xiàng)規(guī)定，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償?shù)葏f(xié)議的可以提起訴訟�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十一條第二款規(guī)定，公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：政府特許經(jīng)營協(xié)議；土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議；其他行政協(xié)議。該款規(guī)定的“土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議”中的“等”屬于“等外等”，只要是由于征收征用補(bǔ)償簽訂的協(xié)議，都屬于行政協(xié)議，并不局限于土地、房屋兩類。［3］油氣管道建設(shè)與保護(hù)過程中簽訂的補(bǔ)充協(xié)議，是對(duì)土地使用權(quán)或土地上附著物所有權(quán)的限制和補(bǔ)充約定，實(shí)際上是對(duì)土地使用權(quán)或土地上附著物所有權(quán)的部分征收或征用，屬于征收征用補(bǔ)償協(xié)議范疇。

油氣管道建設(shè)與保護(hù)中的征收、征用與補(bǔ)償

征收與補(bǔ)償系“唇齒條款”，既然有征收就必有補(bǔ)償，否則構(gòu)成違憲［[參見李震山：《論行政損失補(bǔ)償責(zé)任》，載臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì)主編：《損失補(bǔ)償·行政程序法》，臺(tái)灣元照出版有限公司2005 年版，第 137-138 頁。]］。征用與補(bǔ)償亦同理。油氣管道建設(shè)與保護(hù)過程中，對(duì)相應(yīng)土地使用權(quán)或土地上附著物所有權(quán)的影響與補(bǔ)償，具體可以分為以下四種情形：

（1）因管道建設(shè)需要對(duì)土地上建造物、附著物的拆除與補(bǔ)償。

油氣管道通常鋪設(shè)于地下，油氣管道項(xiàng)目施工過程中必然要占用管線經(jīng)過區(qū)域的土地。當(dāng)管道線路必須經(jīng)過房屋等建造物時(shí)，可能會(huì)造成對(duì)土地上房屋等建造物的征收，如果土地性質(zhì)為國有土地，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條第（二）項(xiàng)規(guī)定，由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，屬于為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定。油氣管道屬于能源基礎(chǔ)設(shè)施，在管道建設(shè)前，建設(shè)單位要辦理建設(shè)工程項(xiàng)目許可證，要與政府或者集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂行政協(xié)議，因此應(yīng)當(dāng)適用上述規(guī)定，由政府作出房屋征收決定并予以補(bǔ)償。對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)適用《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條的規(guī)定，對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格。另外，補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償程序及補(bǔ)償過程中爭議處理等都在該條例中有具體規(guī)定。但對(duì)集體土地上房屋征收與補(bǔ)償，目前國家層面仍沒有專門規(guī)定。筆者認(rèn)為，對(duì)集體土地上房屋征收與補(bǔ)償應(yīng)比照國有土地上房屋征收與補(bǔ)償辦理。

（2）因管道建設(shè)需臨時(shí)占用土地，在一定時(shí)間段內(nèi)影響土地使用權(quán)并補(bǔ)償。

油氣管道建設(shè)過程中，對(duì)于臨時(shí)占用土地造成對(duì)土地使用權(quán)的影響，可以視為是國家對(duì)土地使用權(quán)一定期限內(nèi)的臨時(shí)征用�！皩�(duì)于管道建設(shè)項(xiàng)目來說，只有站場、閥室等永久性建設(shè)用地是需要征收取得的，其他用地都可以通過征用和協(xié)議約定來取得�！保踇張耀東、戚愛華：《構(gòu)建油氣管道安全保護(hù)的長效機(jī)制——<中華人民共和國石油天然氣管道保護(hù)法>述評(píng)》，《國際石油經(jīng)濟(jì)》2010年第9期。]］根據(jù)我國《土地管理法》第五十七條的規(guī)定，臨時(shí)使用國有土地或集體土地，必須由行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，在規(guī)劃內(nèi)的還要經(jīng)行政規(guī)劃部門同意。油氣管道建設(shè)方需要與行政機(jī)關(guān)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂臨時(shí)用地合同。該合同由土地使用者、有關(guān)土地行政機(jī)關(guān)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)簽訂，是行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)委托組織之間簽訂的協(xié)議，屬于行政協(xié)議。在協(xié)議中需要對(duì)臨時(shí)用地補(bǔ)償問題進(jìn)行明確約定。此外，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步通過立法明確臨時(shí)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序等問題。否則，管道建設(shè)企業(yè)與行政機(jī)關(guān)或集體經(jīng)濟(jì)組織的合意，可能損害具體的土地權(quán)利人利益，造成具體權(quán)利人對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不服。

（3）因管道建設(shè)需在地下通過，在使用方式上影響地上土地使用權(quán)并補(bǔ)償。

根據(jù)《管道保護(hù)法》第三十條規(guī)定，對(duì)管道對(duì)應(yīng)地上土地的利用有明確限制。例如，管道對(duì)應(yīng)地上部分可以種植淺根作物，但不能種植深根作物。因管道建設(shè)需在地下通過，限制土地使用方式，是對(duì)土地使用權(quán)的一種限制，可視為一種征收。在國外，這種通過立法上的管制作用間接地約束財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)的情形被認(rèn)為是“準(zhǔn)征收”行為。［[李滿奎：《反向征收制度研究》，西南政法大學(xué)學(xué)位論文，2007年。]］《管道保護(hù)法》第十四條第二款規(guī)定：“管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時(shí)的土地用途給予補(bǔ)償。”《管道保護(hù)法》的規(guī)定使得管道中心線兩側(cè)5米范圍內(nèi)土地利用受到極大限制，土地利用價(jià)值大大降低，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該比照對(duì)土地的行政征收進(jìn)行完善，但可以從中減去受限制土地仍可有限利用的收益。

（4）因管道保護(hù)需要，對(duì)管道中心線周圍一定范圍地上建造物、附著物予以拆除并補(bǔ)償。

《管道保護(hù)法》第二十八條至三十五條分別對(duì)管道及其附屬設(shè)施上方、管道中心線兩側(cè)5米至1000米范圍內(nèi)的土地使用行為和其他行為進(jìn)行了限制。此種情形下，如果拆除建造物、附著物，應(yīng)該視為是對(duì)集體土地上建造物、附著物的征收，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償。但難點(diǎn)是，地上建造物、附著物在先，管道建設(shè)在后，管道建設(shè)前地上建造物、附著物合法存在，管道建設(shè)后變?yōu)檫`法狀態(tài)。對(duì)此應(yīng)當(dāng)明確區(qū)分造成違法狀態(tài)的法律責(zé)任。如果事前管道工程方并未溝通協(xié)商，應(yīng)由其承擔(dān)主要法律責(zé)任。如果事前溝通但對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不成協(xié)議，事后通過訴訟途徑解決時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)采用何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理尚缺乏依據(jù)。在補(bǔ)償制度上，應(yīng)該完善此種情形下的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

參考文獻(xiàn)：

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［5］ 張耀東，戚愛華.構(gòu)建油氣管道安全保護(hù)的長效機(jī)制——<中華人民共和國石油天然氣管道保護(hù)法>述評(píng)[J]. 國際石油經(jīng)濟(jì)，2010（9）.

［6］李滿奎. 反向征收制度研究[C]. 重慶:西南政法大學(xué)學(xué)位論文, 2007.

作者：李文海，男，法學(xué)博士，西南石油大學(xué)法學(xué)院講師、環(huán)境與資源法研究中心研究人員，四川省法學(xué)會(huì)能源法學(xué)研究會(huì)理事，泰和泰律師事務(wù)所律師，曾榮獲第三屆應(yīng)松年行政法學(xué)獎(jiǎng)等學(xué)術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)。

《管道保護(hù)》2017年第1期（總第32期）