高鵬 張興武 康紀(jì)龍

中石油長慶油田公司

管道保護(hù)法的頒布實(shí)施對加強(qiáng)管道保護(hù)工作，促進(jìn)管道企業(yè)提升管理，解決和排除影響管道安全的問題和隱患，確保管道安全運(yùn)行具有重要意義。這標(biāo)志著我國石油天然氣管道保護(hù)規(guī)范由行政法規(guī)上升至法律，但現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性也決定了法律不能涵蓋管道運(yùn)行過程中的全部問題。本文擬就石油天然氣管道建設(shè)及運(yùn)行中涉及土地占用方面的法律問題進(jìn)行探析。

一、油氣管道建設(shè)及運(yùn)營中土地使用的特點(diǎn)及復(fù)雜性

石油天然氣管道屬于線性設(shè)施，同時又有固定點(diǎn)， 與一般的建設(shè)項(xiàng)目用地不同，有其特殊性與復(fù)雜性。目前，石油天然氣管道用地在建設(shè)及運(yùn)營過程中，主要有臨時用地、永久性用地和限制性用地等幾種。

（一）臨時用地。主要是管道建設(shè)過程中臨時占用的土地，包括一些管道工程鋪設(shè)作業(yè)帶、施工占道、設(shè)備堆放場地、取棄土場地等。這部分土地的使用權(quán)，一般通過管道企業(yè)與土地權(quán)利人簽訂臨時用地協(xié)議取得。對于施工過程中臨時用地，石油天然氣管道建設(shè)方只享有在施工期間為建設(shè)需要臨時使用的權(quán)利，管道建設(shè)完成之后，依據(jù)協(xié)議約定，土地使用權(quán)歸原土地權(quán)利人。

（二）永久性用地。主要是管道工程建成后需要永久使用的土地，包括閥室、首末部、增壓站、清管站、分輸站用地等。管道企業(yè)對這部分土地的使用權(quán)，多以政府劃撥方式取得，也有較少部分以出讓方式取得。由于該部分用地是通過國家劃撥或出讓的方式取得的，管道企業(yè)對其擁有國有土地使用權(quán)。

（三）限制性用地。主要是管溝用地（埋設(shè)管道的溝渠），這部分用地在管道建成后，并不直接使用地表的土地，但對地表土地的使用有限制，如被局限于耕地和園地的用途，禁止取土，挖塘，堆放大宗物資，修筑建筑物、構(gòu)筑物或者種植深根植物等。管溝用地是整個管道用地的主體，用地量很大。對這部分限制性用地的取得方式，國家并沒有明確的規(guī)定，有些地方政府對管溝用地進(jìn)行了征收，管道企業(yè)取得了管溝沿線土地的建設(shè)用地使用權(quán)，但絕大部分管溝土地未進(jìn)行征收。

實(shí)踐中，對于臨時用地和永久性用地，由于是根據(jù)協(xié)議、依法征收或出讓取得，規(guī)定較為明確，執(zhí)行較為順利，矛盾也較少，但限制性用地，由于國家沒有明確的規(guī)定，實(shí)踐中矛盾較為突出，出現(xiàn)問題很多，也很難解決。

二、限制性用地法律規(guī)定的不確定性及實(shí)踐中的問題

油氣管道建成后，管道企業(yè)在管道運(yùn)營時并不直接使用管溝之上的土地，一般是由原所有人或使用權(quán)人繼續(xù)占有使用，對該部分的土地權(quán)利法律并無明確規(guī)定。

國土資源部曾經(jīng)在《關(guān)于西氣東輸管道工程用地有關(guān)問題的復(fù)函》（國土資發(fā)[2001]327號）中規(guī)定，管道建設(shè)工程竣工后，建設(shè)單位享有“管道地下通過權(quán)”， 管道地下通過權(quán)的權(quán)利、義務(wù)可采取由取得管道地下通過權(quán)權(quán)利人與有關(guān)縣、市人民政府土地行政主管部門簽訂地下通過權(quán)合同的方式約定。但是根據(jù)物權(quán)法規(guī)定， 土地權(quán)利類型主要有土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)以及地役權(quán)，并沒有“管道地下通過權(quán)”的規(guī)定。依據(jù)物權(quán)法定原則，國土資源部已無權(quán)設(shè)立“管道地下通過權(quán)”。

對于管溝用地，管道保護(hù)法第十四條規(guī)定：“依法建設(shè)的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時土地的用途給予補(bǔ)償。”該條規(guī)定可以理解為，管道通過的土地可以不辦理征收劃撥或出讓手續(xù)，但要對土地權(quán)利人應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。該規(guī)定對于管道限制性用地的屬性及其權(quán)利范圍仍然不明確。

由于國家法律對管道限制性用地規(guī)定的不明確，實(shí)踐中出現(xiàn)許多問題，并且很難解決。一是管道占壓較為嚴(yán)重。由于管道限制性用地的使用權(quán)屬沒有發(fā)生變化， 造成土地使用權(quán)人使用管道用地的隨意性，管道占壓現(xiàn)象非常普遍，管道企業(yè)無有效手段解決占壓問題，往往是舊的占壓沒有解決，新占壓又不斷發(fā)生，管道占壓給管道的安全運(yùn)行造成很大的隱患。二是管道管理維護(hù)難度很大。一方面，管道限制性用地的使用權(quán)屬沒有發(fā)生變化；另一方面，管道又缺乏專用的伴行路，巡護(hù)管線須借用當(dāng)?shù)剞r(nóng)村簡易道路，這就直接導(dǎo)致管道沿線集體土地所有者的成員（農(nóng)民和牧民）以管溝土地或者伴行道路未被征收征用為由阻礙管道田企業(yè)維護(hù)和搶險。另外，由于洪水或雨水沖刷造成管道裸露時，需要取土回填，因周邊集體土地所有者與管道運(yùn)行利益上缺乏關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致管道搶險取土困難，直接造成事故擴(kuò)大或者安全隱患。

三、管道建設(shè)運(yùn)營用地的法律解決

對于油氣管線限制性用地的權(quán)利設(shè)置，世界各國采取的方式也不盡一致。加拿大、美國、英國等國的權(quán)利體系較為完善，一般通過管線用地通行權(quán)的地役權(quán)進(jìn)行設(shè)置， 而且對管線用地通行權(quán)的設(shè)定有專門的法律或法規(guī)條文加以規(guī)定；澳大利亞的地役權(quán)適用范圍則更為廣泛，其中公用地役權(quán)的權(quán)利內(nèi)容多為一般相鄰關(guān)系的內(nèi)容。

在我國，由于油氣管線主要是穿越農(nóng)村集體土地， 而且貫穿長度都比較長，對于這部分的油氣管線用地， 采取征收的方式取得使用權(quán)，不僅破壞了原來土地的完整性，而且對于油氣管道運(yùn)營方而言，所征收的線狀土地一是面積小且呈線狀，難以利用，二是這些土地均被集體土地包圍，難以進(jìn)入。

因此，根據(jù)我國國情，我們認(rèn)為，油氣管道用地適宜通過設(shè)定地役權(quán)的方式加以解決。因?yàn)樵O(shè)定了地役權(quán)后，雖然管線穿越了集體土地，但原土地使用權(quán)人并沒有因此失去土地，他們還可以在地表繼續(xù)耕種，只是權(quán)利受到了部分限制，例如不能種植根深植物等，同時管道運(yùn)營企業(yè)也可以獲得法律規(guī)定的權(quán)利。我國物權(quán)法第一百五十六條規(guī)定：“地役權(quán)人有權(quán)按照合同約定， 利用他人的不動產(chǎn)，以提高自己的不動產(chǎn)的效益。”因此，將油氣管道企業(yè)的管道利益與原土地權(quán)利人利益相連接，依據(jù)物權(quán)法關(guān)于地役權(quán)的規(guī)定，對管溝用地以及管線地面之上對原土地權(quán)利人的影響，采取補(bǔ)償方式設(shè)立地役權(quán)符合實(shí)際需要。

地役權(quán)的設(shè)立一般有兩種方式，一是管道企業(yè)與土地權(quán)利人雙方通過協(xié)商簽訂地役權(quán)合同，明確管道用地的權(quán)利義務(wù)。國家可以制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)合同格式，用以規(guī)范指導(dǎo)地役權(quán)合同的簽訂；二是通過國家法律強(qiáng)制設(shè)定。對此，可以考慮參照澳大利亞有關(guān)公用地役權(quán)的做法，通過國家強(qiáng)制登記地役權(quán)的方式直接設(shè)立地役權(quán)。澳大利亞1974年《財產(chǎn)訴訟法》規(guī)定，法庭可以在需役地所有權(quán)人申請供役地所有權(quán)人提供地役權(quán)時，強(qiáng)加給使用者法定的權(quán)利，并在該法中列舉了法庭可強(qiáng)加的情形。

綜上所述，我們建議在管道保護(hù)法及其配套法規(guī)增設(shè)強(qiáng)制設(shè)定地役權(quán)的相關(guān)規(guī)定，以解決管線建設(shè)及運(yùn)行中清理占壓和實(shí)施維護(hù)時的法律困難，確保石油天然氣輸送安全，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家能源安全和公共安全。

（作者：高鵬，長慶油田公司法律事務(wù)處副處）

《管道保護(hù)》2015年第5期（總第24期）