劉輝

中石油集團(tuán)公司法律事務(wù)部規(guī)章制度管理處副處長(zhǎng)

法者，定紛止?fàn)幰�！—�?韓非子

“今一走兔，百人逐之，非一兔足為百人爭(zhēng)也，由未定。由未定，堯且屈力，而況眾人乎？積兔滿市，行者不顧，非不欲兔也，分已定矣。分已定，人雖鄙，不爭(zhēng)。故治天下及國(guó)，在乎分定而已矣�！薄�—《呂氏春秋•慎勢(shì)篇》•《慎子》

如果從高空俯瞰，我們可以看到廣袤的大地上遍布森林、草原、河流、城市、鄉(xiāng)村……而西氣東輸、川氣東送、蘭成渝成品油管道等能源大動(dòng)脈，雖橫貫東西南北，卻在地下穿行。

從法律的視角看，它們或是國(guó)有土地，或是集體土地。在國(guó)有土地上設(shè)立著建設(shè)用地使用權(quán)，在集體土地之上設(shè)立著宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林地使用權(quán)、草原使用權(quán)，以及在建項(xiàng)目臨時(shí)使用土地的權(quán)利。

管道建設(shè)，面對(duì)的不僅僅是一宗宗土地，確切地講，是一個(gè)個(gè)的土地權(quán)利。

上述土地所有權(quán)和用益物權(quán)，由我國(guó)現(xiàn)行土地管理法、森林法、草原法、物權(quán)法等明文規(guī)定，具有排他性，受法律的保護(hù)。

那么，管道企業(yè)憑什么將管道埋設(shè)到他人土地，憑什么對(duì)抗他人的土地權(quán)利？除非依法享有具有更高保護(hù)效力的排他性權(quán)利，或是在既有土地權(quán)利之上創(chuàng)設(shè)可與之并存的土地權(quán)利，或是享有更高保護(hù)效力且與既有權(quán)利相容的權(quán)利。

按照現(xiàn)行土地管理法和物權(quán)法的規(guī)定，管道用地可供選擇的路徑有三：一是征用土地，取得建設(shè)用地使用權(quán)；二是臨時(shí)用地，取得臨時(shí)用地批準(zhǔn)；三是通過協(xié)商一致，在他人取得土地使用權(quán)的土地上設(shè)定地役權(quán)。

首先，我國(guó)實(shí)行土地公有制，征收征用土地的前提是滿足公共利益的需要。我國(guó)憲法、土地管理法、物權(quán)法、城市房地產(chǎn)管理法等都規(guī)定，為了公共利益需要， 可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例專門列舉了國(guó)有土地上房屋征收所涉公共利益范疇。法律規(guī)定的核心要義是，因公共利益需要可依法取得土地的征收征用權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)償義務(wù)。這是一種超越既有土地權(quán)利保護(hù)的具有更高效力的權(quán)利。由于管道用地的特殊性，管道既要通過又不需征用土地，因此，管道通過權(quán)的取得，不適用上述法律有關(guān)對(duì)土地征用與補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。

其次，土地管理法第五十七條規(guī)定了臨時(shí)用地制度，臨時(shí)用地的期限一般不超過兩年，并不得修建永久性建筑物。而管道用地屬于長(zhǎng)期用地，既要滿足管道建設(shè)時(shí)敷設(shè)管道的用地需要，又要滿足管道運(yùn)行后長(zhǎng)期運(yùn)行維護(hù)的用地需要。因此，臨時(shí)用地制度不適用于管道用地。

再次，物權(quán)法規(guī)定了地役權(quán)制度，這是可以設(shè)立在他人土地權(quán)利之上的一項(xiàng)他物權(quán)，由供需役地權(quán)利人通過地役權(quán)合同約定設(shè)立，不登記不得對(duì)抗善意第三人。但是，根據(jù)物權(quán)法第一百六十三條的規(guī)定：“土地上已設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等權(quán)利的，未經(jīng)用益物權(quán)人同意，土地所有權(quán)人不得設(shè)立地役權(quán)�！边@表明，地役權(quán)具有平等性。如果供役地權(quán)利人不同意，地役權(quán)就無法設(shè)立，管道就無法通過其土地。因此，物權(quán)法上的地役權(quán)制度，也不能完全解決管道用地問題。

管道保護(hù)法第十四條規(guī)定：管道建設(shè)使用土地， 依照土地管理法等法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。依法建設(shè)的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國(guó)有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時(shí)土地的用途給予補(bǔ)償。該條規(guī)定將管道用地指向土地法、物權(quán)法等法律的規(guī)定，從上述分析可見，管道保護(hù)法第十四條規(guī)定，也不能解決管道用地問題。

管道用地直接關(guān)系油氣管道的定位或管道的法律地位問題。法律起草過程中，曾規(guī)定管道是基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施，后被刪除，因?yàn)檫@樣規(guī)定沒有法律上的意義， 需要將管道作為基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施這一定位體現(xiàn)到法律制度上來，通過相應(yīng)的法律制度的轉(zhuǎn)化，賦予管道在滿足法定條件下通過他人土地的權(quán)利，我們稱之為管道通過權(quán)。

那么，現(xiàn)行法律及國(guó)家有關(guān)規(guī)定是否有類似于管道有權(quán)通過他人土地的規(guī)定？

目前，管道企業(yè)憑路條，即發(fā)改委關(guān)于項(xiàng)目前期工作的批復(fù)開展前期工作，包括開展土地預(yù)審。依照國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定、政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法，項(xiàng)目核準(zhǔn)屬行政許可事項(xiàng)，項(xiàng)目單位依核準(zhǔn)文件辦理規(guī)劃許可、土地使用等手續(xù)。盡管項(xiàng)目前期批復(fù)文件、項(xiàng)目核準(zhǔn)文件具有賦予管道建設(shè)的權(quán)利，但是由于其效力低，無法對(duì)抗他人已取得的土地用益物權(quán)，因此，管道通過他人土地影響其合法權(quán)益，無法得到土地權(quán)利人的理解和認(rèn)同。

此外，管道保護(hù)法第十五條規(guī)定：“依照法律和國(guó)務(wù)院的規(guī)定，取得行政許可或者已報(bào)送備案并符合開工條件的管道項(xiàng)目的建設(shè)，任何單位和個(gè)人不得阻礙�！� 這一規(guī)定不是征用權(quán)，也不是通過權(quán)，僅是針對(duì)管道建設(shè)中的阻工等違法行為所作的一項(xiàng)禁止性規(guī)定，其背后反映的管道用地法律關(guān)系不清及權(quán)益不平衡等深層次問題，才是應(yīng)當(dāng)依法予以規(guī)范的根本。

因此，現(xiàn)有管道建設(shè)程序，并未從法律上解決管道通過他人土地的權(quán)利問題，從而理順管道用地法律關(guān)系，協(xié)調(diào)處理好管道建設(shè)與他人土地用益物權(quán)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

管道保護(hù)的宗旨是保障油氣輸送安全，維護(hù)國(guó)家能源安全和公共安全。發(fā)展油氣管網(wǎng)是國(guó)家能源戰(zhàn)略的重要組成部分，符合公共利益需要。

為此，應(yīng)當(dāng)依法引入一項(xiàng)權(quán)利，比如管道通過權(quán)， 賦予管道通過他人土地的權(quán)利。管道通過權(quán)為實(shí)現(xiàn)公共利益所必需，作為應(yīng)享有更高效力保護(hù)的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)由法律明文規(guī)定。具體的選擇是：在修訂管道保護(hù)法或制定石油天然氣法時(shí)，對(duì)管道通過權(quán)作出明確規(guī)定。

關(guān)于管道通過權(quán)的內(nèi)容，設(shè)想由管道企業(yè)與地方國(guó)土部門訂立管道通過權(quán)合同確定，主要包括：用地范圍，用地目的和方法，用地期限，費(fèi)用及其支付方式， 各方權(quán)利義務(wù)等。

管道通過權(quán)的設(shè)立，應(yīng)遵循維護(hù)公共利益，保護(hù)管道安全，公平保護(hù)土地權(quán)利人合法權(quán)益的原則。為此， 應(yīng)建立一套公正、公開、透明的程序，保障土地權(quán)利人的知情權(quán)、參與權(quán)，保障土地權(quán)利人獲得公平補(bǔ)償，保障管道保護(hù)的權(quán)利義務(wù)得到有效落實(shí)。

管道通過權(quán)的實(shí)施，還需一系列配套制度支持。如，確定用地范圍，可能需要明確不同情況下管道保護(hù)的距離。管道通過權(quán)費(fèi)用是補(bǔ)償而不是賠償，可能需要結(jié)合管道用地特點(diǎn)，比照征地補(bǔ)償機(jī)制和各類土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究制定管道用地的補(bǔ)償機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)。目前國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償已有法可依，但規(guī)范集體土地征用補(bǔ)償?shù)耐恋毓芾矸ㄟ�在修訂中。關(guān)于支付，可能需要嘗試新的支付方式。

《管道保護(hù)》2015年第5期（總第24期）