曾崇榮 楊峰

審計署長沙特派辦

油氣長輸管道項目線路長，跨度大，建設(shè)過程中圍繞土地使用權(quán)問題糾紛不斷，特別是當(dāng)管線穿越鐵路、公路、河流等已有公共基礎(chǔ)設(shè)施時，問題則更為突出。

土地使用權(quán)問題的表現(xiàn)

管道運營期土地使用權(quán)益無保障。

油氣管道在埋設(shè)時只開挖一次土地，施工完成后恢復(fù)原地貌和植被，因而90%以上的管道建設(shè)用地為臨時性征地。在運營過程中，對管道進(jìn)行維護(hù)、維修等使用土地時，需再次簽訂臨時用地協(xié)議，這給管道企業(yè)和土地權(quán)利人都帶來很大不便，且易造成土地再次利用的損害賠償爭議。

管道穿越已建工程審核批準(zhǔn)耗時過長。

類似西氣東輸具有重要戰(zhàn)略意義的油氣長輸管道項目，多由管道建設(shè)單位負(fù)責(zé)與管道沿線地方政府和其他利益相關(guān)者協(xié)調(diào)管道建設(shè)用地等事宜。雖然國家在審批過程中首先會征求沿線地方政府及鐵路、公路、水利等部門的意見，給予各方面政策支持，但實際操作往往會遇到兩大難題。一是權(quán)屬管理部門眾多，缺乏部門間的溝通機(jī)制。我國的油氣管道專業(yè)法律法規(guī)不完善，往往對單個管道項目采用政策性文件來彌補法律空白，因而油氣管道需穿越鐵路、公路、河流等基礎(chǔ)設(shè)施時，管道通過權(quán)的法律地位一直無法確立，沒有一套系統(tǒng)性的通用制度來遵循。二是鐵路、水利等部門均執(zhí)行各自的行業(yè)施工設(shè)計規(guī)范和收費標(biāo)準(zhǔn)，矛盾突出。如鐵路有關(guān)法規(guī)明確規(guī)定鐵路穿越的設(shè)計和施工必須由鐵路部門進(jìn)行，鐵路部門執(zhí)行鐵路相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計、施工與驗收。穿越工程施工與管道建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)無法統(tǒng)一，往往大大超出管道施工預(yù)算，造成談判困難且耗時較長，影響工期。

管道穿跨越用地經(jīng)濟(jì)補償無據(jù)可依。

目前我國對管道穿跨越用地、管道后續(xù)用地這二類用地的權(quán)利設(shè)置沒有明確的法律規(guī)定。特別是管道穿跨越用地的取得，不僅需要國土管理部門的同意，還必須取得相關(guān)主管部門的同意和支持，并且必須以支付用地補償為前提。穿跨越工程經(jīng)濟(jì)補償標(biāo)準(zhǔn)的缺失，造成有關(guān)單位漫天要價、重復(fù)收費現(xiàn)象突出。如西氣東輸二線工程江蘇段穿越某市境內(nèi)河流時，某市水利局提出需收取30年的河道堤防占用費1245.6萬元，收費標(biāo)準(zhǔn)無依據(jù)且金額巨大，致使建設(shè)工期推延近1年時間。

土地使用權(quán)問題產(chǎn)生的原因

土地地下空間使用權(quán)權(quán)益不明確是問題產(chǎn)生的內(nèi)因。

我國法律尚未專門規(guī)定土地地下空間使用權(quán)，土地使用權(quán)取得的程序、排他性方面的規(guī)定均不完善，管道建設(shè)用地因其使用形式和安全距離要求等特殊情況，不僅與土地所有權(quán)有沖突，也與土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等發(fā)生沖突，土地權(quán)益不明晰。一塊土地上若存在多個使用權(quán)主體，則極易產(chǎn)生糾紛，對管道建設(shè)和管道安全管理都不利。由于管道建設(shè)用地絕大多數(shù)為臨時性用地，地方政府與各部門在管道通過權(quán)上設(shè)置障礙，索取高額一次性補償款，或者多個部門重復(fù)收取管理費用，補償和收費成為一種利益博弈的最佳手段。此外，為保障管道安全，管線兩側(cè)一定距離范圍內(nèi)不得進(jìn)行占壓或出現(xiàn)人口密集的公共場所設(shè)施，使管道周邊較大面積的土地使用權(quán)限受到嚴(yán)格限制，而管道企業(yè)又未對權(quán)益受限土地進(jìn)行征用。由于土地利用價值的降低使土地使用權(quán)所有者蒙受了損失，所以管道建設(shè)完工后，既難以限制他們利用土地的方式，又極易在維護(hù)管道運行過程中因再次利用土地而產(chǎn)生各類糾紛。

石油天然氣行業(yè)法律法規(guī)不完善是問題產(chǎn)生的外因。

我國地上、地下管網(wǎng)日趨密布，線性工程之間相互交叉、相互穿越的現(xiàn)象已十分普遍。但2001 年《石油天然氣管道保護(hù)條例》及2010年《石油天然氣管道保護(hù)法》，均對穿越工程各方無明確的約束條文，對穿越工程建設(shè)管理無明確的制度措施， 對各類經(jīng)濟(jì)補償無明確標(biāo)準(zhǔn)。因而，管道建設(shè)企業(yè)只能與鐵路、公路、水利等管理部門通過商業(yè)談判的形式解決穿越工程建設(shè)和經(jīng)濟(jì)補償問題，給工程的進(jìn)度、造價、質(zhì)量等帶來諸多影響。

對策及建議

從根本上解決長輸管線工程的土地使用權(quán)問題，應(yīng)從管理機(jī)制、規(guī)劃建設(shè)、制度建設(shè)三個方面著手，深化改革，建立長效機(jī)制。

建立工程管理協(xié)調(diào)機(jī)制，完善工作程序。

一是應(yīng)根據(jù)管道建設(shè)計劃將油氣長輸管道的用地規(guī)劃列入土地總體利用規(guī)劃之中。二是在項目實施階段，可由各省發(fā)改委、重點辦牽頭負(fù)責(zé)穿（跨）越或遷改工程行業(yè)間的綜合協(xié)調(diào)，鐵路、公路、能源部門分別負(fù)責(zé)本行業(yè)穿（跨）越或遷改工程方案審批，明確可研、初步設(shè)計、施工各個階段各相關(guān)方所應(yīng)執(zhí)行的工作程序。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面嚴(yán)格執(zhí)行國家和相應(yīng)行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，遇到標(biāo)準(zhǔn)不一致的情形，應(yīng)邀請不同行業(yè)的專家進(jìn)行論證，確保工程質(zhì)量安全。

完善石油天然氣法律法規(guī)體系，修訂相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

國家應(yīng)針對工程實踐中出現(xiàn)的新問題，修訂和完善《石油天然氣管道保護(hù)法》，注重涉及管道建設(shè)使用土地權(quán)益的平衡，明確土地地下空間使用權(quán)權(quán)益。在經(jīng)濟(jì)補償與費用收取方面，出臺明細(xì)方案，對預(yù)算編制、永久性占用被穿（跨）工程土地補償費用、施工臨時占用補償，配合施工需要的臨時停車、停運等補償、安全監(jiān)護(hù)與施工配合費等各類費用的收取進(jìn)行規(guī)范。

管道建設(shè)規(guī)劃應(yīng)著眼長遠(yuǎn)，統(tǒng)籌兼顧。

在新建管道時，發(fā)揮規(guī)劃部門的職能，既考慮當(dāng)前管道建設(shè)需要，又要放眼長遠(yuǎn)，注重規(guī)劃建設(shè)的系統(tǒng)性、科學(xué)性和前瞻性，充分考慮城市建設(shè)和土地使用，盡量減少對土地和其他基礎(chǔ)設(shè)施工程的占用，避免管道從城區(qū)等人口密集區(qū)或重要公共設(shè)施區(qū)域穿過，形成大的土地使用糾紛問題和安全隱患。◢

作者簡介：曾崇榮，審計師，1966年生，1989年碩士畢業(yè)于武漢大學(xué)審計專業(yè)，現(xiàn)主要從事投資審計工作。

《管道保護(hù)》2015年第6期（總第25期）