石油天然氣管道依附于土地而存在，與土地有關(guān)的利益平衡是保證管道安全的重要方面。

土地權(quán)利不明晰帶來(lái)的問(wèn)題

油氣管道運(yùn)營(yíng)中存在的壓覆嚴(yán)重、規(guī)劃頻繁變更要求管道改線、與第三方工程相遇相交時(shí)利益難以協(xié)調(diào)等問(wèn)題，都與管道企業(yè)未取得獨(dú)立的土地權(quán)益密切相關(guān)。造成了管道企業(yè)在管道保護(hù)中經(jīng)常處于被動(dòng)的地位。

管道企業(yè)取得土地權(quán)利的，當(dāng)發(fā)生他人違章占?jí)汗艿�、地方政府�?guī)劃變更要求，企業(yè)改線或與油氣管道相交相遇的其他線性工程改線時(shí)，管道企業(yè)可以依據(jù)其取得的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)來(lái)主張權(quán)利，獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。但現(xiàn)實(shí)中發(fā)生的情況并不多。對(duì)多數(shù)管道企業(yè)而言，只是在建設(shè)階段取得臨時(shí)用地的權(quán)利，在管道運(yùn)營(yíng)階段，管道企業(yè)并未取得獨(dú)立的土地使用權(quán)。當(dāng)土地權(quán)利人在管道上方進(jìn)行建設(shè)、堆放占?jí)何飼r(shí)，管道企業(yè)很難主張其權(quán)利。換言之，當(dāng)土地權(quán)利人利用土地可能危害管道安全時(shí)，管道企業(yè)往往缺乏對(duì)抗的法律依據(jù)，很難要求其無(wú)條件拆除占?jí)何�。雖然《石油天然氣管道保護(hù)法》規(guī)定他人使用自己土地不得影響管道安全，但占?jí)盒袨閮H為行政違法，當(dāng)土地權(quán)利人以自己的土地權(quán)利對(duì)管道企業(yè)的拆除占?jí)何镎?qǐng)求進(jìn)行抗辯時(shí)，管道企業(yè)則缺乏反駁的基礎(chǔ)。

同樣，管道改線問(wèn)題也因企業(yè)未取得土地權(quán)利面臨同樣的困境。當(dāng)管道企業(yè)取得土地使用權(quán)時(shí)，管道企業(yè)對(duì)改線與否有一定的自主權(quán)，即使因地方政府的要求而改線時(shí)，一般都會(huì)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。當(dāng)管道企業(yè)未獲得土地的使用權(quán)時(shí)，管道企業(yè)對(duì)改線與否無(wú)自主權(quán)，對(duì)地方政府的規(guī)劃變更、遷線改線要求無(wú)法提供充分的抗辯。一些地方政府在批準(zhǔn)管道通行路由時(shí)便附帶了管道企業(yè)在城市規(guī)劃需要時(shí)無(wú)償改線的條件，使管道企業(yè)更加被動(dòng)。

管道用地問(wèn)題分析

管道企業(yè)未取得獨(dú)立的土地權(quán)利，是造成管道企業(yè)在管道保護(hù)中被動(dòng)及利益受損的主要原因。

現(xiàn)實(shí)中，長(zhǎng)輸管道主要由線路、站場(chǎng)、線路截?cái)嚅y室和電力系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、自動(dòng)控制系統(tǒng)等管道附屬設(shè)施組成。這些管道設(shè)施的建設(shè)、使用與維護(hù)都要依附于土地。管道企業(yè)用地的形態(tài)是多樣化的，管道企業(yè)只有取得獨(dú)立的土地權(quán)利，方能有效維護(hù)自己的利益。

管道建設(shè)期間的土地利用。在管道建設(shè)過(guò)程中，因管道工程鋪設(shè)作業(yè)帶、施工便道、設(shè)備堆放場(chǎng)地、取棄土場(chǎng)地、建立防腐廠等用地的需要，需要征用土地。根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，管道工程施工作業(yè)帶寬度可達(dá)28米。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》，管道企業(yè)應(yīng)向土地權(quán)利人賠償耕地復(fù)墾費(fèi)、土地上的附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等占地費(fèi)用，但這些土地利用都是以臨時(shí)用地形式取得，期限一般不超過(guò)兩年。

管道運(yùn)行期間的用地情況。一方面，在管道通行、維護(hù)、維修設(shè)備進(jìn)場(chǎng)及設(shè)置管道標(biāo)志樁過(guò)程中，一般需要占用他人享有土地使用權(quán)或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地。另一方面，根據(jù)管道保護(hù)的需要，《石油天然氣管道保護(hù)法》對(duì)管道線路中心線兩側(cè)0至1000米范圍內(nèi)土地的使用作出了不同程度的限制。

與此相關(guān)的問(wèn)題是，管道企業(yè)只是對(duì)部分管道（主要是老管道）取得了土地使用權(quán)。近年來(lái)新建的管道，出于成本考慮及國(guó)家土地政策調(diào)整，管道企業(yè)并未取得獨(dú)立的土地權(quán)利。而管道上方的土地?zé)o論是國(guó)有土地還是集體土地，其權(quán)利人都擁有獨(dú)立的土地權(quán)利�！妒�油天然氣管道保護(hù)法》規(guī)定的安全保護(hù)義務(wù)實(shí)質(zhì)是對(duì)土地權(quán)利人的土地利用權(quán)單方面進(jìn)行了限制，但這種限制在經(jīng)濟(jì)上并無(wú)補(bǔ)償，要求土地權(quán)利人承擔(dān)管道安全保障義務(wù)就成為對(duì)其在行政上的單方要求，顯失公平，當(dāng)然會(huì)遭到其他權(quán)利人的抗拒，這在現(xiàn)實(shí)中就表現(xiàn)為對(duì)管道的占?jí)�、隨意種植農(nóng)作物等。而由于管道企業(yè)未取得獨(dú)立的土地權(quán)利，也為地方規(guī)劃部門隨意變更規(guī)劃、忽略管道企業(yè)利益提供了理由。

因此，管道企業(yè)支付相應(yīng)的對(duì)價(jià)，取得獨(dú)立的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是平衡管道企業(yè)與其他土地權(quán)利人利益的關(guān)鍵。從管道對(duì)土地的利用情況看，絕大多數(shù)管道都鋪設(shè)在土地1.5米的下方，對(duì)土地的利用主要是地下空間的利用，對(duì)土地上方種植的淺根農(nóng)作物影響不大。在我國(guó)土地資源稀缺的大背景下，應(yīng)強(qiáng)調(diào)對(duì)土地的立體利用�！段餀�(quán)法》規(guī)定的地役權(quán)制度為管道企業(yè)利用土地的地下空間權(quán)提供了法理支持。

2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》第156條規(guī)定，“地役權(quán)人有權(quán)按照合同約定，利用他人的不動(dòng)產(chǎn)，以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)的效益”。1995年國(guó)土部頒布的《土地登記規(guī)則》《確定土地所有權(quán)與使用權(quán)的若干規(guī)定》中規(guī)定的“土地他項(xiàng)權(quán)利”的概念，即“地面與空中、地面與地下立體交叉使用土地的，土地使用權(quán)確定給地面使用者，空中和地下可確定為他項(xiàng)權(quán)利”，是在程序上確立了類似地役權(quán)的制度。而國(guó)土資源部 《關(guān)于西氣東輸管道工程用地有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》（國(guó)土資函[2001]327號(hào)），則是對(duì)管道地下通過(guò)權(quán)問(wèn)題作出明確規(guī)定:“西氣東輸管道工程是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，依據(jù)《石油天然氣管道保護(hù)條例》進(jìn)行管理，工程竣工后，建設(shè)單位享有地下通過(guò)權(quán)�！逼渲刑岬降摹暗叵峦ㄟ^(guò)權(quán)”就可以理解為地役權(quán)，也是目前較早確認(rèn)管道企業(yè)土地權(quán)利的規(guī)范性文件。地役權(quán)依據(jù)合同設(shè)立，經(jīng)登記后可以對(duì)抗第三人。因此，可以考慮以管道、碼頭或油田所在地為需役地，以管道途經(jīng)的土地（他人取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地、取得建設(shè)用地使用權(quán)的土地、宅基地或國(guó)家 所有的土地）為供役地，通過(guò)簽訂合同、支付對(duì)價(jià)、明確期限設(shè)立管道企業(yè)的地役權(quán)�！段餀�(quán)法》規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等轉(zhuǎn)讓的，地役權(quán)一并轉(zhuǎn)讓；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等抵押的，在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，地役權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。這些規(guī)定明確了管道企業(yè)一旦取得地役權(quán)，其權(quán)利具有延續(xù)性，不因土地權(quán)利人（供役地權(quán)人）的變更而受到影響。

在油氣管道上設(shè)定地役權(quán)不但符合我國(guó)集約化用地的土地政策，管道企業(yè)也無(wú)需為征地支付高昂的成本。通過(guò)支付對(duì)價(jià)取得地役權(quán)意味著管道企業(yè)取得了獨(dú)立的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，可以對(duì)抗供役地人的不當(dāng)行為，同時(shí)規(guī)劃部門即使對(duì)供役地用途進(jìn)行變更的，新的土地權(quán)利人也須負(fù)擔(dān)已設(shè)立的地役權(quán)。這可以最大限度的維護(hù)管道企業(yè)的利益。我們認(rèn)為管道保護(hù)不能僅僅通過(guò)行政手段，而應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)土地權(quán)利人保護(hù)管道的積極性，才能最大限度地保護(hù)管道安全，地役權(quán)制度就是這一市場(chǎng)機(jī)制的最佳選擇。

平衡油氣管道土地利益的建議

（一）明確管道企業(yè)的土地權(quán)利。

我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以地役權(quán)的形式確認(rèn)管道企業(yè)在管道通行土地上的權(quán)利，由管道企業(yè)與管道通行土地的權(quán)利人簽訂地役權(quán)合同，將管道通行土地作為供役地，管道企業(yè)根據(jù)供役地的范圍向土地權(quán)利人支付對(duì)價(jià)，從而平衡管道 企業(yè)與土地權(quán)利人之間的利益沖突。建議管道、土地主管行政部門出臺(tái)專門規(guī)定，確認(rèn)管道占地的物權(quán)屬性，明確管道企業(yè)的行權(quán)方。

管道企業(yè)的地役權(quán)具有法定性。鑒于管道途經(jīng)的土地形態(tài)多樣，權(quán)利主體復(fù)雜，而地役權(quán)又具有合同性物權(quán)的屬性，因此我們認(rèn)為如果由管道企業(yè)與土地權(quán)利人商議簽訂地役權(quán)合同不具有可操作性。建議相關(guān)部門應(yīng)在法律法規(guī)中明確管道企業(yè)的地役權(quán)具有法定性，即管道一經(jīng)建設(shè)完成，管道企業(yè)即取得地役權(quán)，供役地人（可由土地管理部門作為代表）應(yīng)與管道企業(yè)簽訂地役權(quán)合同。同時(shí)，法律法規(guī)還應(yīng)對(duì)管道企業(yè)地役權(quán)的范圍、存續(xù)時(shí)間、應(yīng)支付的對(duì)價(jià)等內(nèi)容做出原則性規(guī)范。

明確管道地役權(quán)合同的主要內(nèi)容。管道企業(yè)享有保護(hù)管道安全通過(guò)的權(quán)利，其主要義務(wù)是按照協(xié)商標(biāo)準(zhǔn)支付對(duì)價(jià)，在管道運(yùn)行過(guò)程中對(duì)供役地的影響減少到最小。

對(duì)供役地人而言，其有權(quán)獲得因管道通行對(duì)其不利影響而獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利（部分高溫管道對(duì)農(nóng)作物造成影響的，應(yīng)額外獲得補(bǔ)償）。供役地人承擔(dān)的一般義務(wù)有為管道企業(yè)運(yùn)營(yíng)如巡線、檢維修提供便利、保護(hù)管道標(biāo)志、對(duì)危害管道的行為及時(shí)舉報(bào)等。

因?yàn)橥恋仡愋筒煌�，�?duì)農(nóng)作物損害及對(duì)他人土地權(quán)利限制的補(bǔ)償方式也應(yīng)有所區(qū)別。部分高溫管道對(duì)農(nóng)作物造成損害的，可以縣為單位，由獨(dú)立的專業(yè)機(jī)構(gòu)依法定程序作出客觀認(rèn)定。對(duì)其他土地的不利影響，建議以省為單位，由第三方評(píng)估后，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，管道企業(yè)應(yīng)以縣為單位簽訂地役權(quán)合同，以最大限度平衡管道企業(yè)與供役地權(quán)利人之間的利益。

關(guān)于地役權(quán)合同的期限，建議設(shè)定為三年或五年為宜，合同期滿后自動(dòng)續(xù)簽，屆時(shí)管道企業(yè)應(yīng)根據(jù)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化據(jù)實(shí)增加地役權(quán)合同對(duì)價(jià)。另外，可以在合同中約定管道途經(jīng)土地權(quán)利人及時(shí)舉報(bào)或提供與自己土地相關(guān)的打孔盜油或第三方施工破壞管道案件的線索的義務(wù)，管道企業(yè)根據(jù)舉報(bào)、線索的價(jià)值適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)土地權(quán)利人。

（二）加強(qiáng)法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)。

由于各地對(duì)管道保護(hù)執(zhí)法力度不一，對(duì)管道及附屬設(shè)施周圍一定范圍的安全距離理解不同，因此急需立法或行政主管部門就立法體系的完善，法律法規(guī)之間的銜接與協(xié)調(diào)，地役權(quán)等土地他項(xiàng)權(quán)利體系的建立及土地他項(xiàng)權(quán)利登記效力的確定等方面，盡快出臺(tái)法規(guī)予以完善。目前《土地管理法》正在修訂，相關(guān)部門將制定統(tǒng)一的《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》，建議強(qiáng)化這些法律法規(guī)與《石油天然氣管道保護(hù)法》的銜接，明確管道企業(yè)的地役權(quán)等權(quán)利類型，特別是能將管道地下通行權(quán)（已取得建設(shè)用地使用權(quán)的除外）賦予一定的強(qiáng)制性，以及權(quán)利的登記程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍等問(wèn)題予以明確，以實(shí)現(xiàn)管道企業(yè)與土地權(quán)利人之間的利益平衡。

（三)合理界定管道企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本。

管道成本包括建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本兩個(gè)方面。由于管道土地權(quán)利缺失，管道企業(yè)在清理占?jí)何铩⒀a(bǔ)償農(nóng)作物損失及清理打孔盜油污染土地時(shí)支付了大量補(bǔ)償、賠償費(fèi)用，這些費(fèi)用目前都是以“管道安全防范費(fèi)”列支，具體包括環(huán)保補(bǔ)償、青苗補(bǔ)償、清理占?jí)何镅a(bǔ)償、農(nóng)田房屋補(bǔ)償?shù)缺姸嗫颇浚�最終進(jìn)入了管道運(yùn)營(yíng)成本，加重了管道企業(yè)運(yùn)營(yíng)的負(fù)擔(dān)。而將管道企業(yè)因無(wú)土地權(quán)利所付出的成本逐年沉淀進(jìn)入管道運(yùn)營(yíng)成本所付出的對(duì)價(jià)將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于在管道投入運(yùn)營(yíng)后一次性締結(jié)地役權(quán)合同所支付的對(duì)價(jià)。

因此簽訂地役權(quán)合同從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看將有利于管道企業(yè)降低運(yùn)營(yíng)成本，但是在短期內(nèi)，簽訂地役權(quán)合同產(chǎn)生的成本費(fèi)用將使管道企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本激增。建議明確將土地成本列入管道運(yùn)營(yíng)成本，爭(zhēng)取相關(guān)部門政策層面上通過(guò)稅收減免、貸款優(yōu)惠等方式對(duì)管道企業(yè)予以支持，國(guó)家價(jià)格主管部門應(yīng)適當(dāng)提高管輸費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從而抵銷管道企業(yè)因支付大量地役權(quán)合同價(jià)款而激增的運(yùn)營(yíng)成本，確保管道企業(yè)順利開(kāi)展運(yùn)營(yíng)。

2014年第5期（總第18期）