師立晨  王如君  多英全

中國安全生產科學研究院

目前，我國的《石油天然氣管道保護法》《輸油管道工程設計規范》（GB50253-2014）《輸氣管道工程設計規范》（GB50251-2015）等相關法規和標準中都沒有“外部安全防護距離”這樣的概念，只是要求油氣管道要與建筑物、構筑物等保持規定的距離。2009年頒布的《山東省石油天然氣管道保護辦法》（山東省人民政府令第214號）第十二條規定“埋地石油管道與居民區的安全距離不得少于15米，天然氣、成品油管道與居民區的安全距離不得少于30米”，但也沒有對“安全距離”這一概念給出解釋。

美國、加拿大涉及油氣管道距離的概念大致有以下幾種。

通過權區距離（right-of-way），主要是為保證管道的建設、運行和維修，管道公司與土地所有權人達成合法協議而獲得相關權利的區域距離，該距離范圍內管道公司和土地所有者擁有各自的合法權利，土地所有者對此區域內的土地處置權利受到限制，管道公司會對其補償因此而造成的損失。該距離是管道公司與土地所有權人協商確定的。

安全距離（proximity distance , setback），主要是為保護管道周邊人員安全而設置的管道與周邊建筑物之間的距離。此距離范圍內的開發建設活動受到規劃控制，需要得到政府許可，具體距離一般是由地方政府根據相關法規而確定。

咨詢區距離（consultation zone），主要是為保障管道運行安全和降低周邊社會風險，促進管道公司與土地所有權人相互溝通而設定的距離。該距離范圍內開發建設活動的限制要比安全距離內寬松些，不是由政府許可，而是要求開發建設方應與管道公司進行咨詢、溝通。該距離一般也是地方政府根據相關法規、管道特性、所在地條件等進行確定。

應急響應規劃區（emergency response planning zone），是管道發生最嚴重事故可能對周邊社區造成后果影響的區域。該區域內的開發建設一般不受特殊限制，但是管道公司或地方政府應編制事故應急預案，并應告知可能受到管道事故影響的人員相關安全信息和應急措施。

本文所討論的油氣管道外部安全防護距離與以上幾種距離中的“安全距離”概念最為接近，主要指油氣管道與周邊建筑物之間的緩沖距離。

圖1 加拿大標準油氣管道有關距離的示意圖

1  管道外部安全防護距離的定義

油氣管道一旦失效可能產生公共安全問題。設置油氣管道外部安全防護距離主要有三個目的。一是保護管道周邊人員生命、財產和環境安全；二是保護管道免受破壞；三是為事故應急救援提供便利。

根據以上分析，本文將“油氣管道外部安全防護距離”定義為“為保護油氣管道周邊人員、財產安全和保障管道安全運行，在管道與周邊建筑物之間設置的緩沖距離”。

2  管道外部安全防護距離涉及的利益相關方

油氣管道外部安全防護距離的有效控制涉及幾個主要利益相關方，包括政府、管道運營商、土地所有權人（使用權）或開發商以及公眾。為保障公共安全，管道安全防護距離所涉及的主要利益相關方應當通力合作。他們的共同的職責是，了解管道的土地利用規劃控制有關要求，在相關開發建設前盡早與其他利益相關方進行充分溝通，及時獲取管道的有關可靠信息。政府的主要職責是，對管道及管道周邊區域進行土地利用規劃控制。管道運營商的主要職責是，保證管道安全運行，在管道規劃設計或改建時應充分考慮現有及將來周邊土地利用情況，制定事故應急預案和向地方政府提供有關信息。土地所有權人或開發商的主要職責是，在管道周邊的土地開發利用時應合理選址布局，保證開發建設應符合管道周邊土地利用規劃控制的有關要求。公眾的主要職責是，積極參與土地利用規劃控制活動，了解管道的有關安全信息和應急措施。

3  管道外部安全防護距離監管存在的問題

3.1 現有管道安全防護距離規定的弊端

（1）相關法律中未規定管道外部安全防護距離

我國涉及油氣管道與建筑物距離的法規和標準比較少。《石油天然氣管道保護法》規定，管道中心線兩側各5米地域范圍內禁止建房及修建其他建筑物、構筑物，居民小區、學校、醫院等人口密集的建筑物與管道線路的距離應當符合國家技術規范的強制性要求。而該法草案中相關條款的表述則為：“有關國家技術規范對前款規定的距離沒有強制性要求的，建筑物、構筑物與管道線路中心線的距離不得少于20米”。《全國人民代表大會法律委員會關于<中華人民共和國石油天然氣管道保護法（草案）>修改情況的匯報》中對于此條的解釋是：“有些常委委員和地方、部門提出，上述距離是否合理，應再作研究。法律委員會經同財政經濟委員會和國務院法制辦研究認為，上述具體的距離標準，應按照既有利于保證管道和建筑物、構筑物安全，又有利于節約用地的原則，經科學論證，在國家有關技術規范中作出規定，可不在法律中具體規定”。據此，該條款改為《石油天然氣管道保護法》現在的表述，即在法律中不具體規定管道與建筑物之間的安全防護距離，由國家有關技術規范進行具體規定。

因此，按照《石油天然氣管道保護法》的立法意圖，管道與建筑物之間的距離應大于5m，否則就不會作出管道與建筑物之間的距離應當滿足國家有關技術規范強制性要求的規定。

（2）相關標準縮小距離要求

目前，我國針對石油天然氣管道的最主要的國家技術規范是《輸油管道工程設計規范》和《輸氣管道工程設計規范》。新修訂的《輸氣管道工程設計規范》（GB50251-2015）與《石油天然氣管道保護法》中的距離要求保持一致，只規定管道中心線與建（構）筑物的最小距離不應小于5m。而《輸油管道工程設計規范》（GB50253-2014）與上一版本《輸油管道工程設計規范》（GB50253-2003）相比，將原油及成品油管道與城鎮居民點的距離由原來的15m縮小為5m。《石油天然氣管道保護法》所設定的石油天然氣管道中心線兩側5m的保護區主要是從保護管道免受破壞角度出發制定的。《中華人民共和國石油天然氣管道保護法釋義》中對此有專門解釋：“管道中心線兩側各5米的地域范圍是管道保護的核心區域。對核心區域實行重點保護，是國外石油天然氣管道保護的通行做法。本條規定的“五米”的距離，是為保護管道防腐層，保護管道免受近距離施工作業影響和損害，根據管道上方不能行駛或者承載大型車輛或者設備，為保證管道維搶修作業所需的單側車輛通過能力，滿足管道開挖一般放坡和堆土作業的空間需要，并本著節約使用土地的原則確定的”。由此可以看出，《石油天然氣管道保護法》所確定的管道中心線兩側各5米的保護區，主要是為了保護管道，而不是保護管道周邊人員，這一區域類似國外的通過權區（right-of-way）。而國外的管道與建筑物之間的安全距離（proximity distance , setback）往往大于通過權區距離（right-of-way）。

（3）與相關標準相比現有管道距離偏小

天然氣長輸管道壓力高（通常操作壓力4～10MPa）、管徑大（一般在400mm以上，最大可達1420mm），而城鎮燃氣管道與天然氣長輸管道相比壓力相對低（0.01～4MPa）、管徑相對小（100～1000mm），因此天然氣長輸管道的危險性高于城鎮燃氣管道。但是根據《城鎮燃氣設計規范》，壓力為4MPa的一級或二級地區燃氣管道與建筑物之間的間距要求為70m，三級地區的燃氣管道與建筑物之間的間距要求為8～17m（根據不同壁厚），四級地區的燃氣管道與建筑物之間的間距要求為30m或16m（根據管道級別），可見城鎮燃氣管道與周邊建筑物的距離反而大于天然氣長輸管道，因此現有天然氣長輸管道對于距離要求的規定不合理。

另外，與國外的類似標準相比，我國天然氣管道的距離規定也是偏小。例如設計壓力為11MPa、強度設計系數小于0.72、管徑為1000mm的天然氣管道，根據英國國家標準《管道規程第一部分：陸上鋼制管道》（BS PD 8010-1:2004）所給出的公式，則其與建筑物之間的最小間距經計算為131.5米，遠大于目前我國對管道與周邊建筑物的距離要求。

（4）我國現有管道距離要求不足以起到保護公眾的作用

從油氣管道各類重大事故的危害后果看，其影響范圍遠大于5m。有關油氣管道事故案例表明，天然氣管道重大事故危害距離有時能超過300m，如美國san Bruno天然氣管道事故，火災對周邊建筑物破壞半徑達到了180m。目前我國油氣管道與建筑物5m的距離要求遠不能有效保護周邊人員的安全。另外，現有距離規定也沒有考慮周邊人員的敏感程度、密集程度等重要因素。

3.2 管道外部安全防護距離控制的制度缺陷

（1）管道外部安全防護距離控制部門的職責不清

油氣管道建設項目的外部安全防護距離控制主要涉及規劃部門、安全監管部門和管道保護部門，盡管《石油天然氣管道保護法》《城鄉規劃法》《危險化學品安全管理條例》等法律法規對這三個部門在管道保護工作中的職責有所規定，但尚未明確以上三個部門在管道建設項目安全防護距離控制方面的各自職責和相互關系。如管道建設項目的安全防護距離由哪個部門來確定，規劃部門在審批管道選線方案和頒發管道建設工程規劃許可證時是否需要征求安全監管部門的意見，新建管道因安全防護距離不足需要管道保護部門審批的，是否需要征求安全監管部門的意見，安全監管部門針對管道建設項目的安全條件審查和規劃部門的規劃許可之間有何關聯等等。而對于油氣管道建成運行后安全防護距離的監管職責，相關法律法規中均未作出明確規定，存在監管空白。

（2）管道運行后周邊土地使用規劃缺乏有效控制

據排查統計，占壓和安全距離不足的事故隱患占油氣管道事故隱患總數的60%以上，而這兩類事故隱患都主要發生在管道建成后，系管道周邊土地利用規劃控制存在缺陷造成。此問題并非我國特有，國外也存在類似情況。油氣管道投入運行后周邊環境往往會發生很大變化，但由于相關部門的監管職責不夠明確，加之標準規范的要求存在缺陷，導致對安全防護距離未能有效控制。盡管規劃部門應當對管道周邊開發建設項目的規劃控制負有監管職責，但在實際工作中存在無章可循的情況。《輸油管道工程設計規范》《輸氣管道工程設計規范》對于距離的規定主要是針對管道選線過程中無法避讓途徑區域建筑物等的特殊情況下的最低距離要求，不能作為管道運行后周邊土地使用規劃控制的一般要求。油氣管道周邊土地使用規劃控制涉及多個部門、多個學科，技術性要求比較高，而且由于涉及公共安全問題，不只是從是否符合城市總體規劃、詳細規劃等要求進行審查，由于專業能力等方面的限制，僅憑規劃一個部門很難合理確定安全防護距離。而與此同時，相關法規中也未規定規劃部門遇到此類問題時需要咨詢、征求其他相關部門的意見。

（3）土地權屬不清易引發管道占壓和安全距離不足隱患

油氣管道的建設、使用和維護都要依附于土地，以臨時、永久或其他方式占用土地。目前我國相關法律中對于油氣管道通過及限制用地中土地權屬關系的規定并不明確。一方面出于安全考慮，《石油天然氣管道保護法》對管道周邊一定范圍內的土地使用進行了限制，同時管道企業在進行維護、維修等時對管道周邊土地的使用也帶來影響；另一方面我國缺乏法律意義上的管道通過權制度，管道企業與管道周邊土地權屬者之間的權利義務關系不夠規范，造成土地權屬混亂，容易引發占壓和安全距離不足的事故隱患。而當出現這類隱患時，管道公司、土地權屬人、地方政府之間經常發生相互推諉、扯皮的現象。

3.3 確定安全防護距離的技術短板

目前我國相關法規和標準中主要采取的是直接給定具體距離的方式，這種方式簡單、易行。但實際運行中的管道差別是很大的，經過的區域也是復雜多變的，因此，既不區別不同管道的本身危險程度，也不考慮管道各管段經過地區的特殊風險性，對所有管道規定相同的距離要求顯然不夠合理。管道與建筑物之間的外部安全防護距離的設定應當考慮很多影響因素，設定依據一般來自于實驗研究、經驗和事故總結，那么我國標準在規定管道與周邊建筑物的距離時是否有這三個方面的依據，我們不得而知。

4  結語

（1）正確認識油氣管道外部安全防護距離

《石油天然氣管道保護法》規定的管道中心線兩側各5m的距離，主要是為了保護管道安全，不是為了保護周邊人員安全。5m距離要求的用意類似國外的通過權區距離，因此絕不能將5m作為油氣管道外部安全防護距離。國外有些油氣管道技術標準中雖未明確外部安全防護距離，但并非國外主要以強度保護安全而不需要設定外部安全防護距離，而是國外的技術標準與我國不同，不具有強制性，國外油氣管道的外部安全防護距離的控制多由相關法規來規定，如美國，由于土地利用規劃控制權力在地方政府，所以油氣管道外部安全防護距離往往體現在地方政府的相關法規中。

（2）盡快立法規范油氣管道外部安全防護距離

現有法規對于油氣管道外部安全防護距離的設定、規劃控制、安全監管等存在重大缺陷，建議盡快制定相關法規明確有關部門在管道外部安全防護距離監管中的職責和分工。建議對油氣管道規定外部安全防護距離，并經相關部門審核確定后在城鄉建設規劃中執行，在安全防護距離范圍內進行開發建設，應經過當地規劃及安監部門審查通過后方可實施，而且開發建設單位應當與管道企業進行充分溝通，避免開發活動影響管道安全。建議在油氣管道中心線兩側各200m范圍劃定管道咨詢區，在該區域內進行項目開發建設或者開挖等可能危及管道安全的活動前，項目開發者或土地使用權人應當與管道企業充分溝通，避免開發活動影響管道安全。建議立法明確管道通過權制度，規范管道企業、管線通過區權屬者、地方政府等各方的權責關系。

（3）科學確定油氣管道外部安全防護距離

我國是一個人口大國，城鎮平均人員密度比較高，有效土地資源稀缺，油氣管道行業迅速發展與城市化進程加快存在沖突。因此，應當按照《石油天然氣管道保護法》規定，按照“既有利于保證管道和建筑物安全，又有利于節約用地”的原則，科學、合理地確定油氣管道的安全防護距離。油氣管道安全防護距離的設定應當綜合考慮管道的特性（如壁厚、管徑、管材等），運行參數（如壓力、溫度），輸送介質的危險性，所通過地區周邊人員分布情況、地質地形情況、氣象條件，以及管道的特殊安全防護措施（如蓋板等）等因素，不能一概而論，搞“一刀切”。可借鑒美國等國家的做法，采用定量風險評價（QRA）方法來確定安全防護距離。

作者：師立晨，中國安全生產科學研究院危險化學品安全技術研究所教授級高工、注冊安全工程師、二級安全評價師。主要從事重大危險源安全管理、化工園區安全評價及規劃、建設項目安全評價等相關領域的科研、服務等工作。

《管道保護》2016年第5期（總第30期）