呂建中 司云波 楊虹 郝宏娜

中國石油集團(tuán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院

從世界范圍看，美國、俄羅斯和歐盟國家油氣管網(wǎng)較發(fā)達(dá)，這些國家和地區(qū)的油氣管輸基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模和復(fù)雜性都居世界前列，其建設(shè)發(fā)展模式具有較強(qiáng)的代表性。油氣管道主要依附于油田、煉廠、油庫等，建設(shè)發(fā)展模式比較固定和簡單；天然氣管網(wǎng)比較復(fù)雜，建設(shè)發(fā)展模式多種多樣，有必要進(jìn)一步分析探討。

1. 美國：管理模式屬于完全市場型

（1）運(yùn)營模式

管道運(yùn)輸與銷售業(yè)務(wù)徹底分離，全國擁有眾多專營天然氣管輸公司，由聯(lián)邦和州兩級政府監(jiān)管，市場完全放開，管網(wǎng)運(yùn)營良好。在美國，提供天然氣管道運(yùn)輸服務(wù)的，既有眾多私人所有的獨(dú)立管道運(yùn)輸服務(wù)公司，也有綜合能源公司的專業(yè)子公司，各類公司需取得許可證才有資格參與天然氣運(yùn)輸。

為防止這些管道公司濫用自然壟斷地位操縱收費(fèi)價格、阻止管網(wǎng)使用者公平進(jìn)入，美國政府規(guī)定，一切需要管輸服務(wù)的企業(yè)都有權(quán)進(jìn)入管網(wǎng)；在運(yùn)輸容量有限而要求提供運(yùn)輸服務(wù)的企業(yè)過多時，則按比例分配運(yùn)輸容量。在保護(hù)管網(wǎng)用戶和消費(fèi)者利益不受侵害的同時， 須確保管道經(jīng)營者獲得合理的回報，以便提供長期穩(wěn)定的石油天然氣運(yùn)輸和配送服務(wù)，在市場需求增加的情況下，具備提高運(yùn)輸量和擴(kuò)大服務(wù)范圍的經(jīng)濟(jì)實力。

（2）監(jiān)管機(jī)制

政府設(shè)立了專門獨(dú)立的能源主管部門和能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)。能源主管部門——美國能源部，主要負(fù)責(zé)能源發(fā)展和安全的大政方針及相關(guān)的政策研究和制定；能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會，主要負(fù)責(zé)具體的監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行。各州也設(shè)立了相對獨(dú)立的監(jiān)管部門， 形成了聯(lián)邦與州兩級層次鮮明、職責(zé)清晰的管理體制。監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府并具有司法審判功能，對油氣管網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)營、準(zhǔn)入、安全、環(huán)保、運(yùn)輸價格和服務(wù)等行使審批權(quán)和獨(dú)立監(jiān)管，有效地保證了政府的能源政策的落實。

2. 俄羅斯：獨(dú)家壟斷上中下游業(yè)務(wù)一體化運(yùn)營

（1）運(yùn)營模式

受前蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟(jì)的影響，俄羅斯天然氣管網(wǎng)始終由政府統(tǒng)一管理，國家干預(yù)性極強(qiáng)。天然氣管道系統(tǒng)全部歸俄羅斯天然氣運(yùn)輸股份公司壟斷經(jīng)營，該公司隸屬于上中下游業(yè)務(wù)一體化的國有壟斷性公司——俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司（Gazprom）。至今俄羅斯政府仍堅持認(rèn)為，建立統(tǒng)一供氣管網(wǎng)系統(tǒng)是發(fā)展天然氣工業(yè)的基礎(chǔ)，也是合理調(diào)配能源、提高供氣可靠性和安全性的重要保證，是符合俄羅斯國情的選擇。未來一段時期， Gazprom對天然氣管輸業(yè)務(wù)的壟斷地位不會改變。

（2）監(jiān)管機(jī)制

俄羅斯天然氣運(yùn)輸業(yè)務(wù)的監(jiān)管方式是國家行政管理與監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)控相結(jié)合，即由政府部門——燃料動力部實施監(jiān)管職責(zé)，由相對獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——能源署進(jìn)行調(diào)控。燃料動力部代表國家控股天然氣工業(yè)股份公司， 負(fù)責(zé)制定天然氣行業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，并與油氣運(yùn)輸公司一起發(fā)布石油天然氣行業(yè)規(guī)章；能源署負(fù)責(zé)調(diào)整天然氣的工業(yè)和民用批發(fā)價格、天然氣干線管道和地方管網(wǎng)的運(yùn)費(fèi)，協(xié)調(diào)解決運(yùn)輸公司與油氣公司之間的糾紛等。目前政府已經(jīng)頒布多項法規(guī)，強(qiáng)制推行管道開放和用戶的公平進(jìn)入。

3. 歐盟各國：市場型、壟斷型多種管理模式并存

（1）運(yùn)營模式

第一種是以德國為代表的私營模式。德國的長輸管網(wǎng)由多條私營管道組成，每條私營管道由一個公司壟斷運(yùn)營。政府通過授權(quán)經(jīng)營和優(yōu)惠財稅政策等鼓勵投資， 通過價格等方面的管制，保護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)市場有序發(fā)展。

第二種是以英國、意大利和法國為代表的國家壟斷模式。由國家對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行大規(guī)模的投資，依靠國家壟斷的力量使天然氣產(chǎn)業(yè)步入成熟期。英國在天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)入成熟期后，對國有公司進(jìn)行了私有化，并逐步放開市場，引入第三方供應(yīng)者。意大利和法國采用國家壟斷模式運(yùn)營天然氣管網(wǎng)，只是在歐盟建立統(tǒng)一天然氣市場的背景下才邁出開放的步伐。

第三種是以荷蘭為代表的混合運(yùn)營模式。由國有資本和私人資本合營的管網(wǎng)公司共同經(jīng)營天然氣管輸業(yè)務(wù)。

（2）監(jiān)管機(jī)制

歐盟天然氣管網(wǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括歐盟委員會和各成員國政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)。歐盟委員會主要負(fù)責(zé)制定政策法規(guī)和發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，監(jiān)督法令執(zhí)行，并將有關(guān)情況向歐洲議會和歐盟理事會匯報。各成員國政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)爭議處理，建立透明、有效的監(jiān)管及控制機(jī)制，各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)分開，管道向第三方開放。

4. 美俄歐管理模式優(yōu)缺點(diǎn)分析

美國、俄羅斯、歐盟天然氣管網(wǎng)的運(yùn)營管理模式各有其優(yōu)缺點(diǎn)。不同國家和地區(qū)，特別是資源國與消費(fèi)國、發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家、油氣富集區(qū)與匱乏區(qū)，由于各自的國情不同、資源狀況不同、所處的管道行業(yè)發(fā)展階段不同，油氣管網(wǎng)運(yùn)營模式和監(jiān)管機(jī)制存在較大差異，不存在普適的最優(yōu)模式。

5.中外油氣管網(wǎng)的政策比較

從國外發(fā)達(dá)國家油氣管網(wǎng)的管理經(jīng)驗來看，各個國家的油氣管網(wǎng)不論采取何種經(jīng)營模式，都受到政府的大力支持與嚴(yán)格監(jiān)管。

（1） 國家層面的管網(wǎng)規(guī)劃

歐美各國在管網(wǎng)建設(shè)初期就以國家為主導(dǎo)進(jìn)行主、干支線的整體規(guī)劃，建立了合理的油氣供給格局。我國油氣管網(wǎng)規(guī)劃是由各石油公司自行規(guī)劃上報國家能源局匯總，不是真正意義上由國家主導(dǎo)的全面系統(tǒng)規(guī)劃，容易導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，造成資源浪費(fèi)。在現(xiàn)階段油氣管網(wǎng)規(guī)劃中，與干線配套的支干線、支線以及配氣管的同步規(guī)劃建設(shè)不盡如人意，不利于管網(wǎng)的整體優(yōu)化，影響管網(wǎng)輸送能力的提高與輸送成本的降低。

（2）管道投資主體多元化

在國際上，管道建設(shè)投資的一大特點(diǎn)就是投資主體的多元化。俄羅斯鼓勵國內(nèi)外私營公司參與管道建設(shè)， 連接美國和加拿大的油氣管道就是通過合資建設(shè)、運(yùn)營的。近年我國油氣管道建設(shè)的投資主體也開始呈現(xiàn)多元化發(fā)展的態(tài)勢。

2010年，被稱為“新36條”的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展若干意見》公布，支持民間資本參股建設(shè)原油、天然氣、成品油的儲運(yùn)設(shè)施及網(wǎng)絡(luò)。

2012年，西氣東輸三線工程正式引入民營資本，成為國內(nèi)管網(wǎng)融資創(chuàng)新的范本。

2013年，中國石油與泰康資產(chǎn)、國聯(lián)基金簽署油氣合資合作戰(zhàn)略協(xié)議，引入600億社會資金成立了中石油管道聯(lián)合公司，運(yùn)營5條天然氣管道、5條原油管道和5 條成品油管道。但是，我國油氣管道行業(yè)相比其他行業(yè)投資回報率較低，資金周轉(zhuǎn)慢，阻礙了民營資本及社會其他資本的投資意愿。

（3）油氣管輸定價機(jī)制

油氣管輸定價直接影響著油氣管道的建設(shè)與發(fā)展， 各國都有一套科學(xué)、合理的運(yùn)輸和配送費(fèi)率機(jī)制，國外發(fā)達(dá)國家均對油氣長距離管道運(yùn)輸費(fèi)率及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)實行了較為嚴(yán)格的監(jiān)管。我國管道定價未能充分兼顧現(xiàn)有國情和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。以天然氣管道為例，國內(nèi)新增天然氣資源及陸上管道引進(jìn)資源主要在西部，遠(yuǎn)離東部主要消費(fèi)市場，天然氣運(yùn)輸成本較高。而且，我國對油氣管輸費(fèi)的動態(tài)管理與調(diào)控機(jī)制缺位，管輸費(fèi)不能隨管輸成本、供求關(guān)系和物價波動等變化進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，管輸企業(yè)運(yùn)營承擔(dān)著較大成本壓力。

（4）管道建設(shè)征地用地

管道運(yùn)輸屬于國家交通運(yùn)輸體系，管道系統(tǒng)是國家的基礎(chǔ)設(shè)施。國外發(fā)達(dá)國家對管道建設(shè)項目征地均給予政策支持，并有明確的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。我國現(xiàn)行管道建設(shè)用地還是按工業(yè)建設(shè)項目用地對待，或者通過土地評估機(jī)構(gòu)估價，或者由管道企業(yè)與地方政府談判確定征地補(bǔ)償額度，最終以地方政府文件的形式執(zhí)行，一地一價，缺少統(tǒng)一的價格標(biāo)準(zhǔn)。長輸管道項目一般要經(jīng)過多個不同行政區(qū)域，各地核準(zhǔn)政策不一致，項目核準(zhǔn)周期長，管道建設(shè)征地缺乏政策支持與制度保證。

（5）政府監(jiān)管法律法規(guī)

為了實現(xiàn)政府依法監(jiān)管，企業(yè)依法經(jīng)營，市場參與者公平競爭，國家、企業(yè)、消費(fèi)者利益有效平衡的行業(yè)目標(biāo)，各國普遍制定了適應(yīng)本國國情的能源法律法規(guī)。例如，美國的《能源部組織法》、《天然氣政策法》， 英國的《公用事業(yè)法案》、《天然氣法》等。

這些法律法規(guī)構(gòu)建了完整的監(jiān)管框架，對政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)、監(jiān)管的實施做出了明確規(guī)定，為行業(yè)健康有序發(fā)展提供了堅實的法律基礎(chǔ)和可靠的制度保障。我國目前還沒有一套符合現(xiàn)代監(jiān)管要求的法律程序，政府監(jiān)管體制及法律框架的建設(shè)相對滯后，傳統(tǒng)的基于行政管理的監(jiān)管方式依然占主導(dǎo)地位，沒有一個獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對油氣管網(wǎng)的投資、運(yùn)營和定價等進(jìn)行全面監(jiān)管。

（6）確保油氣管網(wǎng)向第三方公平開放

美國、俄羅斯和歐盟都制定了多項法律法規(guī)確保第三方公平獲得管輸服務(wù)，我國在此方面做出了改革。2014年初，國家能源局發(fā)布了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》，明確油氣管網(wǎng)向第三方公平開放，但相關(guān)配套的實施細(xì)則還未制定，政策的落實有待進(jìn)一步推進(jìn)。

6.對我國油氣管網(wǎng)發(fā)展的建議

我國自1958年建成第一條輸油管道至今，經(jīng)過50 多年的發(fā)展，已建成的油氣管道總長度超過12萬千米， 其中天然氣管道接近7萬千米，初步形成“西油東送、北油南運(yùn)、西氣東輸、北氣南下、海氣登陸”的油氣運(yùn)送格局。盡管我國油氣管網(wǎng)建設(shè)已初具規(guī)模，但與發(fā)達(dá)國家相比，在管網(wǎng)的建設(shè)規(guī)模、干線密度及運(yùn)營經(jīng)驗上仍有較大差距。我國油氣管輸市場規(guī)模較小，相關(guān)法律法規(guī)不健全，建設(shè)投資風(fēng)險大，投資回報率低，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還不能滿足需求，油氣管道運(yùn)輸業(yè)尚處于發(fā)展初級階段。以世界油氣管道運(yùn)輸業(yè)經(jīng)驗而論，可以說，我國現(xiàn)階段采取油氣開發(fā)與管道運(yùn)輸一體化發(fā)展的管理模式，符合管道運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展規(guī)律。

（1） 繼續(xù)發(fā)揮國有石油公司在油氣管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營中的主導(dǎo)作用

目前，我國油氣管道運(yùn)輸業(yè)當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)油氣管道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而油氣管道建設(shè)投資大、風(fēng)險高、資本回收期長。在發(fā)現(xiàn)油氣田的情況下，為了盡快將資源轉(zhuǎn)化為利潤，油氣勘探開發(fā)企業(yè)不但有投資油氣管道建設(shè)的積極性，而且具備承擔(dān)初期投資風(fēng)險的資金實力。

建議今后應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮國有石油公司在油氣管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營中的主導(dǎo)作用，同時廣泛調(diào)動多元投資主體，建立多種融資平臺，大力推動油氣管網(wǎng)的投資開放。一些新建管道可采取多家投資、共建、共管的模式，有條件的管道資產(chǎn)還可單獨(dú)重組上市。當(dāng)前，可考慮在石油公司內(nèi)部對管網(wǎng)業(yè)務(wù)實行獨(dú)立運(yùn)行，成立相對獨(dú)立的管網(wǎng)公司，并對第三方公平開放。

（2）以國家為主導(dǎo)統(tǒng)籌規(guī)劃全國油氣管網(wǎng)

建議制定國家層面的全國油氣管網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮干線、支線、聯(lián)絡(luò)線組成的各級管網(wǎng)，提升管網(wǎng)規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，促進(jìn)油氣管網(wǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在規(guī)劃中，考慮到我國的油氣消費(fèi)需求還未充分滿足，須進(jìn)一步優(yōu)化我國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，加快油氣運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)， 尤其是天然氣管網(wǎng)的建設(shè)。

全國油氣管網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃要隨著資源與市場的變化逐年滾動調(diào)整，要對管道建設(shè)具有法規(guī)效力。各石油公司須按照國家油氣管網(wǎng)規(guī)劃進(jìn)行油氣管道建設(shè)，對于違反規(guī)劃的管道項目，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)肅查處，加強(qiáng)規(guī)劃的約束力。

（3）加大政府對管道投資、管輸定價及土地征用方面的政策支持力度

建議對管道建設(shè)投資給予稅收等方面的優(yōu)惠政策， 保證管道項目應(yīng)有的投資回報率，吸引社會資金流向油氣管道運(yùn)輸行業(yè)。同時，建立公平合理的管輸價格定價機(jī)制、管道運(yùn)價綜合評價調(diào)節(jié)機(jī)制與合理的價格監(jiān)審制度，定期對管道經(jīng)營者的成本進(jìn)行調(diào)查、核算和審計， 做到定價調(diào)價公平合理，體現(xiàn)市場競爭，使管道經(jīng)營者和各方利益在市場中得到合理平衡。

管道征地是管道建設(shè)的先決性工作，只有從根本上解決管道建設(shè)的用地問題，才能保障管道建設(shè)的順利推進(jìn)。建議國家盡快將管道建設(shè)項目納入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系，對于各地管道建設(shè)投資項目，統(tǒng)一各�。▍^(qū)、市） 核準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)，簡化核準(zhǔn)手續(xù)，最大限度地給予管道投資建設(shè)便利條件。

（4）完善政府對油氣管道運(yùn)輸業(yè)的監(jiān)管

建議我國建立獨(dú)立的油氣管道運(yùn)輸業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對油氣行業(yè)中下游自然壟斷領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和對油氣企業(yè)健康、安全、環(huán)境（HSE）活動的技術(shù)監(jiān)管，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以建成中央、省、市的三級管理模式。同時盡快建立健全石油天然氣相關(guān)法律，對油氣上中下游的活動進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制，補(bǔ)充有關(guān)油氣管道監(jiān)管的法律規(guī)定、實施細(xì)則與行業(yè)規(guī)范，明確監(jiān)管權(quán)責(zé)以及基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)入框架，油氣管道監(jiān)管機(jī)構(gòu)要依法制定各項監(jiān)管規(guī)則，有效實施行業(yè)監(jiān)管。為確保油氣管輸基本設(shè)施向第三方開放取得實效，應(yīng)加快制定油氣管網(wǎng)公平開放實施細(xì)則。◢

（原載《國際石油經(jīng)濟(jì)》，本刊有刪改）

《管道保護(hù)》2015年第4期（總第23期）