房斌奇

墨西哥能源改革近來搞得風(fēng)生水起，備受國際市場(chǎng)矚目。

1938年，墨西哥政府推行能源革命，將美、英、荷等國所屬17家石油公司的產(chǎn)業(yè)收歸國有，成立墨西哥國家石油公司（PEMEX）。76年來，墨西哥國家石油公司一直壟斷著本國境內(nèi)油氣資源的勘探、開發(fā)、煉制、運(yùn)輸和銷售業(yè)務(wù)，墨西哥所有加油站全部使用該公司的產(chǎn)品，公司營業(yè)收入最高時(shí)占政府總預(yù)算的34%。墨西哥國家石油公司不但負(fù)責(zé)全部油氣生產(chǎn)，而且還賦予行業(yè)運(yùn)作的政府職能，是一家名副其實(shí)的政企合一企業(yè)。

墨西哥是世界第十大（2012年位列第九）原油生產(chǎn)國，第十二大原油出口國，是美國的第三大石油進(jìn)口來源國。由于受管理體制的限制，長(zhǎng)期采用封閉式壟斷經(jīng)營方式，公司缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力，新技術(shù)開發(fā)滯后，資金投入不足，沒有能力開發(fā)新區(qū)，增儲(chǔ)上產(chǎn)乏力，大大制約了墨西哥油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。特別是近十年來，每況愈下，原油日產(chǎn)量從2005年350萬桶（年產(chǎn)約1.75億噸）下降到2013年的250萬桶，減少了28.6%。與此同時(shí)，由于墨西哥國內(nèi)煉油加工能力不足，石油產(chǎn)品原本主要靠進(jìn)口，加之國內(nèi)消費(fèi)量逐年上升，2012年從美國進(jìn)口石油產(chǎn)品達(dá)到每天60萬桶，是2004年的3倍多。每年從美國進(jìn)口天然氣2.1萬億立方英尺（約600億立方米）。為了挽回油氣工業(yè)的頹勢(shì)，墨西哥現(xiàn)政府啟動(dòng)能源改革，采取斷然措施，打破原來壟斷經(jīng)營的格局，走市場(chǎng)化發(fā)展的道路，將包括油氣、電力在內(nèi)的能源行業(yè)，向國內(nèi)外市場(chǎng)開放，吸引外資、私企投資能源領(lǐng)域。

墨西哥是最早推行資源國有化的國家之一，是堅(jiān)持國有壟斷經(jīng)營時(shí)間最長(zhǎng)的國家，如今再次踏上改革之路，而且勢(shì)頭很盛，對(duì)國際市場(chǎng)影響很大，其意義十分深遠(yuǎn)。正如墨西哥駐華大使溫立安在接受記者采訪時(shí)所說：“能源改革是墨西哥近代史的標(biāo)志性分界線，意味著墨西哥能源改革不只是解決能源生產(chǎn)問題，也可能是墨西哥社會(huì)全面改革的先兆�！�

墨西哥歷屆政府都不同程度地采取措施，推進(jìn)能源改革，都希望借助改革增加國家財(cái)政收入，緩解社會(huì)壓力，但每次改革都受到各種干擾，很難收到實(shí)效，導(dǎo)致能源行業(yè)陷入長(zhǎng)年不景氣的怪圈。本屆政府在培尼亞•涅托總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)下，決心很大，雖然現(xiàn)在還不能對(duì)改革得出成功與否的結(jié)論，但從前期工作的進(jìn)程看，這次改革與以往相比較更有章法，很具特色。

有明確的改革目標(biāo)

墨西哥本次能源改革的目標(biāo)非常明確。一是打破由墨西哥國家石油公司壟斷經(jīng)營的格局�？傮w思路是開放國內(nèi)市場(chǎng)，引進(jìn)國際、國內(nèi)各類資本，投資墨西哥油氣勘探、開發(fā)、煉油、運(yùn)輸和銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)。具體方法是從油氣全產(chǎn)業(yè)鏈入手，根據(jù)上下游不同業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的特點(diǎn)，提出與之相適應(yīng)的改革方案，轉(zhuǎn)變墨西哥國家石油公司內(nèi)部管理方式，適應(yīng)外部市場(chǎng)的新變化，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，發(fā)展油氣生產(chǎn)。 2018年完成與油氣相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目124個(gè)，總投資約2700億美元，將 全國原油產(chǎn)量從現(xiàn)在的每天250萬桶提高到350萬桶，天然氣日產(chǎn)量從目前的57億立方英尺提高到80億立方英尺。

二是加速墨西哥國家石油（包括電力）公司轉(zhuǎn)型，建立健全以石油、天然氣及電力為主體的能源行業(yè)新體制。墨西哥政府的態(tài)度十分明確：改革不是要把墨西哥國家石油公司變成私有企業(yè)，不是私有化，而是要把它改造成一家能夠完全按照市場(chǎng)化規(guī)則運(yùn)作的國有生產(chǎn)型企業(yè)。他們充分借鑒北美成熟自由市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)，把政府管理、企業(yè)生產(chǎn)、環(huán)境監(jiān)督完全分開，國家公司不再承擔(dān)政府職能，鼓勵(lì)國有企業(yè)和私營企業(yè)聯(lián)合投資經(jīng)營油氣行業(yè)，提高國有企業(yè)的投資效率。

三是保障國家財(cái)政長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)。通過能源改革，國家公司能在石油、天然氣、電力等方面大力發(fā)展生產(chǎn)，擴(kuò)大出口，增加收益。同時(shí)還能增加就業(yè)，確保社會(huì)穩(wěn)定，為進(jìn)一步推動(dòng)其他區(qū)域的改革提供經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)支持。墨西哥政府明確能源改革是國家發(fā)展的一部分，通過一系列改革措施，推動(dòng)墨西哥國民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值持續(xù)上升，到2018年在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上增長(zhǎng)1%， 2025年增長(zhǎng)2%，為國民增加50萬至250萬個(gè)就業(yè)崗位，為墨西哥全面恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增添活力，提高人民生活水平，鞏固國家政權(quán)。

加強(qiáng)立法，將改革納入法制化軌道

打破油氣行業(yè)長(zhǎng)期以來的壟斷格局，墨西哥政府首先從修訂法律入手。事實(shí)上，墨國內(nèi)民眾對(duì)這種壟斷經(jīng)營的狀態(tài)早已產(chǎn)生不滿，從1995年開始，政府相關(guān)部門就已著手討論開放市場(chǎng)的問題，然而受《墨西哥憲法》的限制，沒有能從根本上解決壟斷經(jīng)營的問題。隨著國際市場(chǎng)環(huán)境的變化，有的法律規(guī)定顯然已經(jīng)不適用了，而有的領(lǐng)域則存在法律空白，需要修訂與補(bǔ)充。在涅托的推動(dòng)下，本屆政府組織法律部門對(duì)憲法相關(guān)條款，特別是第27章，對(duì)油氣工業(yè)的“機(jī)構(gòu)組織法”部分進(jìn)行了調(diào)整，完善了《外國投資法》。

墨西哥能源改革的過渡性法案于2013年12月30日生效，從今年2月1日起，進(jìn)入“二次立法”階段。 8月11日，涅托簽署了能源改革的二級(jí)法案。這項(xiàng)法案分為九大領(lǐng)域，共涉及21項(xiàng)法律，其中新立法8項(xiàng)，原有相關(guān)法律修正案13項(xiàng)。這些新法律主要涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、發(fā)放許可證辦法、取消汽油補(bǔ)貼、打破壟斷、開放銷售市場(chǎng)、劃定投標(biāo)區(qū)塊、規(guī)定投標(biāo)程序、合作商業(yè)模式、稅收改革、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管程序、社會(huì)責(zé)任等，作為全面推進(jìn)能源改革的規(guī)范加以實(shí)施。年內(nèi)（原定8月底）政府還將成立一個(gè)專門監(jiān)管生產(chǎn)型企業(yè)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，制定具體的管理細(xì)則，確保新法令能落到實(shí)處。

做好頂層設(shè)計(jì)，分步推進(jìn)改革

考慮到改革可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，墨西哥政府主導(dǎo)改革的總體設(shè)計(jì)，將改革的總體目標(biāo)，分解為若干步驟，一步一步深化。

第一步從上游開始，墨西哥國家石油公司選出十個(gè)區(qū)塊，分四種類型，用投標(biāo)和雙邊談判的方式選擇投資者，投資者可以是外國公司，也可以是國內(nèi)私人企業(yè)，只要是合法的投資主體，并且有能力執(zhí)行合同就可以投標(biāo)。同時(shí)，墨西哥還改革了合同簽署方式，過去合同方只能與墨西哥國家石油公司簽訂服務(wù)合同，現(xiàn)在改為既可以同國家公司簽，也可以與政府簽署合作合同；可以是服務(wù)合同，也可以采取利潤(rùn)分成、產(chǎn)量分成等商務(wù)模式。目前正在籌備第一輪國際招標(biāo)，估計(jì)明年一季度將發(fā)布招標(biāo)具體內(nèi)容。第二步墨西哥將進(jìn)一步開放深海、非常規(guī)油氣勘探開發(fā)，還將進(jìn)一步擴(kuò)大電力、可再生能源等方面的合作。墨西哥將進(jìn)一步開放技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)，對(duì)于中國油氣行業(yè)，前景更加令人期待。

平衡各方利益，克服改革阻力

既然是改革，就不可能沒有阻力。墨西哥能源改革面臨的阻力也不小。

第一，油氣行業(yè)內(nèi)部利益要重新調(diào)整，各個(gè)既得利益集團(tuán)必然產(chǎn)生新的矛盾。同時(shí)，墨西哥國民對(duì)改革普遍抱有希望，但鑒于以往改革的結(jié)果不盡如人意，對(duì)此次質(zhì)疑聲也不小，主要是擔(dān)心改革利益分配是否公平、改革效率能否達(dá)到預(yù)期，如何消除民眾的顧慮，對(duì)改革者來說，無疑是個(gè)挑戰(zhàn)。

第二，為了推動(dòng)改革，墨西哥已成立起跨黨派聯(lián)盟，以推動(dòng)各黨派、各種政治勢(shì)力在改革方面取得一致意見。從現(xiàn)在的實(shí)際情況看，在改 革的內(nèi)容上、改革的方法上，各黨派還在爭(zhēng)執(zhí)不休。二級(jí)法案通過了，落實(shí)仍然有不確定因素。

第三，不容忽視的一點(diǎn)，墨西哥是美國的“后院”。長(zhǎng)期以來，美國、加拿大、墨西哥三國在能源領(lǐng)域里的合作十分緊密，近乎于綁在一起。美國從墨西哥進(jìn)口石油最高時(shí)占到總進(jìn)口量的16%，近幾年美國從自身的利益出發(fā)，減少了從墨西哥的進(jìn)口，2012年以來還保持在10%左右。美國仍然十分關(guān)注墨西哥能源改革的走勢(shì)，是助力還是攪局？關(guān)鍵在于墨西哥能源改革的結(jié)果對(duì)美國是否有利，美國的態(tài)度對(duì)墨西哥能源改革成功與否，關(guān)系重大。◢

(作者為中國投資協(xié)會(huì)能源研究中心副理事長(zhǎng)）

2014年第6期（總第19期）