尹文柱  北京天然氣管道公司山西輸氣管理處副處長

馮 軍  甘肅省臨夏回族自治州工信委紀檢書記

周 廣  西南管道蘭州輸油氣分公司副經理

宋紅兵  西氣東輸豫皖管理處副處長

張建梅  甘肅省蘭州市工信委調研員

徐 斌  西氣東輸廣東管理處黨群科副科長

文 雯  西南石油大學 石油與天然氣工程學院碩士研究生

主持人： 你認為青島"11•22"事故最應該汲取的教訓有哪些？

尹文柱： 事故教訓具有共性特點： 1、輸油管道與市政管網交叉重疊，保護措施不到位，且長期未能排查整改。 2、企業隱患排查不落實，對原油管線檢查不細致，監測不到位。 3、應急處置措施不當，沒有及時采取斷然措施，企業與地方缺乏有效銜接，沒有及時警戒、封路、通知和疏散群眾。 4、違規違章作業，現場處置人員未對暗渠內的可燃氣體進行檢測就冒險作業，而且使用非防爆工具進行維修施工。 5、地方政府對管道保護及其危險性認識不足，導致后期建設規劃中未避開人口密集區域，在管道路由規劃設計時未充分考慮沿線后期發展情況。

馮軍： 首先，管道建設應納入城鄉規劃。輸油管道距離市政管道如此之近，是否合法、合規，設計是否存在缺陷？我認為，城鄉發展規劃和管道建設規劃要相統一，管理應有連貫性，只有規劃先行，相互銜接，才能保證城市和管道運行安全。其次，嚴格落實企業主體責任。事發輸油管道在兩年前就已隱患重重，而沒有引起企業上級部門的重視，最終導致災難發生。盡管有許多客觀原因，但不能作為企業推責的理由。第三，要不折不扣執行應急預案。從事故調查報告看，只有管道企業在現場搶修，而地方政府有關部門沒有一家到位或給予必要的指導和幫助，應急預案形同虛設。

徐斌： 管理缺失是導致青島“11•22”事故的最根本原因。一是日常管理制度與執行不嚴。從 油品泄漏到現場處置，間隔了近8個小時的時間。導致了油品泄漏時間較長，最終進入城市管網，形成可爆炸的混合氣體，造成了后期的人員傷亡。二是現場管理控制存在缺陷。企業在搶修時沒有充分考慮燃爆的危險性。必要的檢測、施工機械防爆、密閉空間吹掃放散、居民警告疏散、建立作業警戒區、作業人員進行安全教育等重要環節被忽略了。發生事故就不是偶然的，而是必然的。

宋紅兵： 我認為最應吸取的教訓，是我們過去對管道泄漏事故對周邊環境安全造成的重大社會影響重視不夠，對第三方施工和占壓對管道安全構成的安全隱患處置不力。事故暴露出的問題如規劃審批把關不嚴，事故發生區域危險化學品企業、油氣管道與居民區、學校、排水暗渠等近距離或交叉布置等等，在其他地方和企業也不同程度存在，必須立即排查整改。

文雯： 一是應避免設計缺陷。油氣管道應盡量避免與建筑物和民用管道等市政設施相鄰，但據調查，事故是管線漏油進入市政管網導致爆燃產生。暴露出的問題需要設計、施工、監管以及決策管理部門做出反思。二是不能放過安全隱患。管道管理單位早在事故發生前一、兩年就發布東黃（復）線隱患整治工程環境信息公告，指出該段油氣管道的敷設存在安全隱患，但并沒有引起有關部門的高度重視。三是不斷完善應急預案。事故處理不及時，漏油后發生近4小時，海事部門才接到漏油事故報告。從漏油到爆炸中間有7.5個小時，如果及時組織周邊居民疏散，顯然能把損失降到最低。

周廣： 造成這次慘痛的事故并不是單一原因，是多種因素綜合導致的結果，給我們留下了太多的教訓。城市建設布局不合理、管道與市政管網（暗渠）交叉，間距不夠；管道腐蝕嚴重、檢測方法受限腐蝕點未被及時檢測發現；現場處置人員對原油泄漏量未做算，對油氣濃度未做測量，對事故現場未做警戒；應急搶修人員對搶修施工中可能產生的靜電或火花未做消除，致使事故進一步擴大；政府與企業應對突發事件聯動不足，對事故產生的后果估計不足，未及時疏散事故周邊人群。

張建梅： “11•22 ”事故暴露了地方政府及相關部門履行職責不力、事故風險研判失誤。對輸油管道與排水暗渠交匯處存在的重大隱患沒有進行徹底的排查和整改，沒有及時采取封路警戒的措施，也沒有及時通知疏散周邊的群眾。教訓極為深刻。

主持人： 當前管道保護存在哪些突出的安全隱患問題，我們應如何應對？

馮軍： 當前問題的根子是地企合作協調機制尚不完善。例如管道企業與所在地政府管道保護和規劃部門溝通銜接不夠，管道竣工測量圖未能及時報備，致使政府無法實施有效保護。項目建設和農民經營土地與管道保護之間經常發生矛盾，第三方施工傷害和占壓問題屢屢發生。管道建設、施工、運營三方缺乏溝通協調，形不成合力，對同一隱患，建設方認為不是問題，運營方則認為問題嚴重,這就給違章施工和占壓造成可乘之機。還有一個突出問題是，在清理占壓時對涉及群眾利益的問題缺乏補償標準，往往是群眾漫天要價，企業討價還價，而且補償資金不能及時落實，以致安全隱患一拖再拖得不到徹底解決。

建議：一是加強巡線工作。臨夏是少數民族聚集區，應聘用當地有威望、有影響力的人員參與巡線和矛盾調解工作，把問題解決在萌芽狀態。二是研究管道通過權與土地使用權關系問題。建議國家研究制定影響農民用地的補償辦法，對管道中心線兩側各5米范圍內實行永久性征地或采取“只補不征”，協調平衡好各方利益關系，減少矛盾和沖突。三是賦予地方政府主管管道保護工作部門行政執法權，組建聯合執法隊伍。

文雯： 目前管道保護存在的安全隱患主要有以下幾個方面：一是管道老化或設計、施工缺陷。管道運行多年后老化問題嚴重，其安全可靠性無法確定，腐蝕穿孔的幾率也隨之增大。二是管網布局不合理。我國大部分城市均未成立地下管網監管部門，地下管網未經過科學整合，其它管網的改造給油氣管線安全運行帶來諸多安全隱患。三是第三方破壞。

措施：首先要加強對安全隱患的排查和整改，對天然氣管道安全隱患進行整體排查、制定隱患檔案，并安排專項資金逐步予以解決。其次要加強管網監管部門的建設，完善市政建設工程信息采集工作。三是對第三方施工單位及廣大群 眾進行安全教育，建立第三方破壞防御體系，加強油氣管道建設規劃工作。

尹文柱： 一是部分管道被城鎮包圍，出現了多處高后果區域。應對措施：加強與地方政府規劃建設部門合作，防止在管道保護距離內新建項目。對管道保護距離內已建成的人口密集等場所，進行安全評估，制定有效措施消除安全隱患，必要地段應采取改線、水工保護等永久性控制措施。二是高速公路、鐵路、水利建設等工程項目頻繁施工對管道及附屬設施造成傷害威脅。

應對措施： 1、加強線路巡檢。加大對重點區域的防范力度。 2、加強對地方政府有關部門的走訪。提早介入，從源頭控制，有效預防第三方破壞的發生。 3、加強管道地面標識管理。對施工活動頻繁地區、相關工程點、人口稠密區增加地面標志數量。定期排查地面標志位置的準確性。

張建梅： 交叉施工、規劃沖突、擅自壓占是當前管道第一位的安全隱患問題。城市建設速度的加快，使上述矛盾越發突出。管道穿過的農田、荒漠化地帶等已成為新興的鄉鎮和工業園區，鐵路、公路、水利等工程與石油管道交叉、并行施工現象較多。特別是一些縣、鎮園區建設，規劃區域與油氣管道相重疊。另外，還有一些地方擅自在管道上方平整土地、挖沙、清淤河道，引發安全風險。

當務之急應解決《管道保護法》與《物權法》等部分條款相矛盾的問題；加強地企合作，建立統籌協調機制，及時化解外部安全隱患，防止矛盾轉化。

徐斌： 管道安全隱患來源有以下幾個方面。一是規劃設計階段，管道路由選擇調研不充分，初步設計較為粗糙，造成局部線路協調只能啃硬骨頭。二是施工建設階段，與地方規劃部門協調不充分，沒有最優化地規避與其他市政建筑、構筑物交叉、并行的風險。三是生產運營階段，企地之間溝通合作不夠，管道保護沒有納入政府工作目標和城鄉建設規劃。第三方施工和占壓屢禁不止，全社會尚未形成依法保護的環境。四是運營單位對管道保護的相關投入不夠，管道搶險隊伍的培訓和實戰能力不足。

對癥下藥：管道設計階段，業主單位應加強對設計單位的監督，特別是現場踏勘和測繪的環節；建設施工階段，業主單位應與后期運營單位緊密配合，做好管道線路施工的風險識別和規避工作；運營單位應加強與地方政府及管道保護主管部門的溝通與協作，更好地運用法律武器為管道安全保駕護航；應提升管道保護的重要地位，加大投入力度，從技防、物防、人防幾個方面提高安全系數；加強對管道搶險隊伍的綜合培訓，提高隊伍的實戰能力。

周廣： 長輸管道屬線性工程，決定了管道安全隱患的不確定性和復雜性。從外部看，隨著經濟的發展，各類城鄉設施建設對管道部分地段形成包圍之勢；公路、鐵路、水利等工程建設與管道的交叉、并行，在施工中大型機具的使用對管道造成的誤傷害；自然災害（如洪水、地災等）頻發對管道造成損傷；打孔盜油、恐怖襲擊等給管道帶來的安全威脅；從內部看，主要表現為金屬腐蝕對管道安全產生的危害。

消除上述隱患，主體責任在企業，關鍵在于加強企地合作。政府規劃部門在建設開發時應提前考慮避讓管道。項目單位在設計、施工時要做好管道安全防護。管道企業要提高管道的本體安全系數，對識別出的地災提前防治，還要對管道施工增強監護。執法部門對破壞管道行為依法懲處。做到防與控的有效結合，實現企業與政府的協同治理。

宋紅兵： 最為突出的是管道上方第三方施工頻繁，小到種樹、挖渠、打井、修路、敷設電纜和管道，大到南水北調穿越、居民區、工業園、開發區等。西氣東輸豫皖管理處管轄管道共計1825公里，包括西一線、西二線、平泰聯絡線、淮武聯絡線（河南段）及三條支線。 2013年累計第三方施工807處， 2014年一季度累計第三方施工330處，與去年同比增加64%，呈直線增長態勢。

應對第三方施工主要靠管道管理隊伍認真負責精神和科學的管理方法。首先是收集信息，對現場進行有效控制（采用“六步法”施工，即現場布控、人員監管、方案審查、簽訂協議、全程監督、交工驗收）；同時要緊緊依靠政府有關部門的支持，合法合規實施土地規劃，符合安全、環保、節約的原則，不以犧牲管道安全為代價來發展地方經濟。

主持人： 在現有的管道管理體制下，我們在思想、制度、管理等方面還存在哪些不足？

張建梅： 基層干部群眾對管道安全隱患可能造成的危害普遍認識不足，對相關法律知識和安全保護知識缺乏了解。《管道保護法》對管道上方的土地使用以及相鄰設施的安全距離做了諸多限制，但管道企業沒有征用管道使用的土地，影響農民對土地的使用和當地項目的開發，造成一些地方和群眾對管道保護的積極性不高。而許多外部安全隱患單靠企業自身是難以解決的，保護好管道不僅是企業的責任和技術問題，也是政府的責任和社會管理的問題，希望全社會都能來關注管道，保護管道。

周廣： 化解管道安全運行風險需要企地合作，依法治理、綜合治理、源頭治理。 1、建議國家和地方政府盡快制定《管道保護法》實施細則。 2、組建執法部門，加大對違法行為查處。3、明確地面、地下設施的相關系，解決土地資源的合理利用。 4、地方政府在規劃、設計、建設時要充分考慮油氣管道的安全保護距離問題。 5、發揮縣鄉兩級級政府部門對管道保護的組織協調作用。

尹文柱： 1、應進一步提高對安全隱患的重視。管道安全事故有外部客觀因素，也有管理不善的原因。我們要時刻警醒自己，緊繃安全這根弦不放松，牢固樹立防微杜漸的意識，避免隱患擴大最終導致事故的發生。 2、加強安全監管和提高員工執行力。公司管理制度雖然已經趨于完善，但執行監管還有所欠缺，一些制度流于形式，未能很好的執行下去。應該做到事事有人管，層層抓落實。 3、加強管道完整性管理體系建設。形成企業“安全第一，預防為主”的整體意識。使員工認識到安全生產工作與公司和個人發展目標一致，持久開展崗位練兵、事故預防、隱患整改等活動，讓安全成為員工自覺行為。

宋紅兵： 不足和差距表現在： 1、《管道保護法》宣傳力度不夠，尚沒有深入人心、形成社會共識。 2、企地共建機制沒有真正建立起來。 3、管道的存在與周邊群眾的生產生活尚有不和諧因素。

徐斌： 目前管道管理體制仍有重大問題亟待解決。一是管道建設事業需要國家統籌管理。管道完整性管理體系只在局部實行，企地之間、管道企業之間缺少溝通配合，各行其事，不能做到信息資源共享，必然造成國家整體規劃、城市建設規劃、能源配給規劃的矛盾和沖突。二是管道保護的方式應與時俱進。很多領導抓管道保護工作還停留在“嚴防死守”的層面上。就目前的人力物力來看，根本無法實現真正的嚴防死守，管道沿線任何一點，平均每天都有23小時以上處于無人監護狀態。方向應該是：整體管理、信息預控。三是應強化依法治理的理念。落實《管道保護法》的各項規定和各法律主體的責任，管道保護工作要緊緊依靠地方黨委政府的領導，加強法制宣傳教育，動員社會各界廣泛參與。

馮軍： 《管道保護法》頒布近4年來，在規范個人組織行為、保障管道安全等方面發揮了重要要作用。但與此同時，管道保護與城鄉建設、當地群眾生產生活的矛盾日益突出。既有制度設計的原因，也有企業運作和政府管理方面的原因。例如，物權法明確規定了農民對土地支配和使用的權利，但管道保護法禁止在管道中心線兩側各5米的區域內建房、溫室、水塘、種樹等等，引發了許多矛盾。為了加快施工進度，有的建設單位有意回避群眾合理訴求，搞一些虛假承諾，使管道帶有“先天性”隱患，為后期運行造成困難。地方建設規劃沒有連續性，對規劃隨意更改，一任領導一個規劃，在審批項目時不充分考慮管道走向，往往形成“合法”占壓。一些地方基層政府對管道保護工作不重視，相關部門職責不清，缺乏經費保障，工作力度不夠。

文雯： 思想上：管線周邊的開發建設、施工日益增多，油氣管線安全運行壓力也不斷增大。管道管理的重心轉移到了加強第三方隱患控制和整治工作上，相對忽視了管道本質安全和維護。同時，社會對管道保護的意識薄弱，導致打孔盜油及占壓現象頻發，給管道安全造成嚴重威脅。

制度上：對于權力機關的越權和不作為行為缺乏有效的監督和責任追究制度，同時在石油天然氣管道保護法中，未對中央和地方之間的權利義務關系做出明確劃分，由于中央和地方經濟利益不一致造成了法律實施不統一、執法不嚴的現象。

管理上：條塊分割的矛盾比較突出。管道保護當前面臨的一個問題是“地方保護主義”。對油氣管道的保護往往需要多方聯動，如果得不到地方的支持，只能是事倍功半。

主持人： 你認為抓好長輸管道安全保護工作的著力點是什么？

宋紅兵： 西氣東輸管道保護采取站管線的管理模式，以防止斷纜為底線，控制管道受到外部傷害。通過幾年來的實踐效果較好。關鍵是打造一支強有力的線路管理隊伍。做好收集第三方信息、控制第三方施工、預防管道占壓和管道應急搶險等項工作。將農民工訓練成有紀律、有責任心的巡線員，將年輕大學生培養成有使命感、會宣傳、有專業知識、訓練有素的線路管理員。

文雯： 確立良好的群眾性：一方面要對管道沿線干部群眾進行法制教育，努力將“保護管線、人人有責”的觀念深入人心，另一方面要堅決打擊盜竊、破壞管線的不法行為，減少對管道的人為破壞。保證設計的科學性：在管道建設初步設計時，要盡早和管線路由經過地區的規劃部門進行充分溝通，并將意見反饋并指導設計工作，盡量避免交叉敷設留下的安全隱患。

提高保護的可靠性：過程監督是管道保護的重要手段，管道質量是管道保護的關鍵所在。要做到嚴把施工現場質量監督關；精心組織，科學施工，確保管道敷設質量的合理性，從本質上提高管道的安全可靠性。

增強工作的協調性：管道建設和管道運行都需要依靠各級地方政府的支持。各種糾紛的處理既要嚴格按政策規定執行，又要具有一定程度的靈活性。油氣管道企業要依靠政府，但不依賴政府，要充分發揮政府職能部門協調的能動性，形成多方面、全方位的協同合作，更好的為管道保護服務。

馮軍： 保護管道是政府、企業、公民共同的責任，需要群策群力，凝聚各方面的力量，創造性的開展工作。首先要加強源頭治理。政府有關部門應從規劃和項目審批入手預防占壓，及時有效地向個人和單位傳達管道保護法律等相關規定。要依法明確劃定保護“紅線”，對“紅線”內已經審批的項目，按照“誰審批，誰負責”的原則，依法拆除。對未經審批的違法占壓行為，按照“誰管轄，誰負責”的原則，依法及時清理。企業要加強建設、施工、運營各環節的協調，嚴防死守。對重大外部安全隱患要及時向地方政府報告，共同采取措施，盡早消除安全隱患。因拆遷給群眾造成損失的要給予適當補償，盡量讓矛盾少產生、少轉化、少激化。

尹文柱： 強化企地合作。自青島"11.22"事故發生后，地方政府及安監等部門提高了對管道安全的重視，出現了有利于管道保護工作的形勢。企業應主動與地方政府部門加強溝通，在地方政府的支持下排除管道外部重大安全隱患，并形成良好合作關系。

依法開展治理。要充分應用法律武器，提高企地貫徹落實管道保護法的自覺性，樹立法制觀念和安全意識，形成依法辦事、依法保護的社會氛圍 ，為管道安全運行建立廣泛的公民基礎。

加大對管道保護投入。既包括人力物力，也包括對管道運行管理進行安全評價的投入。

徐 斌 ： 轉變理念，充分調動各種社會資源，做好信息預控。俗話說“運籌帷幄，決勝千里”，除了地質災害等不可抗拒的外界因素，預防第三方施工傷害和占壓是管道保護工作的重頭戲，而各級地方政府和村級組織掌握了大量信息資源。企業要轉變思路，主動與地方政府、居民建立信息溝通渠道，提前做好預控，防患于未然。其效果要比在管道上增加幾倍人手去巡護好得多。

張建梅： 政府管理體制亟須改進。管道保護工作應真正納入城鄉建設規劃，從源頭上杜絕違法占壓和第三方施工危害問題，同時工信、規劃、建設、國土、安監、環保、交通、水利等相關部門要在聯席會議制度框架下落實各自管道保護責任，形成合力。

管道企業應改變重技術輕管理的傾向。加強與地方的合作，維護好群眾利益。加強管道安全監測、完善巡護工作，排除安全隱患。對安全隱患要及時發現及時報告及時處置。特別要不斷完善管道突發事件應急預案，定期組織演練，提高應急處置能力。

應加強《管道保護法》的宣傳貫徹，落實各法律主體責任，提高全社會保護管道意識，逐步建立政府、企業、公民共同治理機制，確保長治久安。 ◢

2014年第3期（總第16期）