本刊編輯部：一年多前的“11.22”東黃原油管道泄漏爆炸重大責任事故，用鮮血和生命警示世人，引發(fā)了一場聲勢浩大的輸油氣管道安全隱患整治攻堅戰(zhàn)。各級政府和管道企業(yè)以前所未有的決心和力度，清除各類隱患近2萬處，占總數(shù)超過6成。這既讓人感到鼓舞，又有一些擔憂。不僅剩下的隱患都是難啃的硬骨頭，而且隱患背后的有法不依、管理缺失、利益矛盾等深層次問題依然存在。如果不在建立長效機制上下功夫，那么新的隱患將會卷土重來。本刊邀請何翀、曹國正、錢曉棟三位嘉賓，就這方面的問題展開對話。

何 翀  甘肅省工信委安全生產(chǎn)與管道設施保護處處長

曹國正  中石化北京石油分公司密云油庫油庫主任

錢曉棟  浙江省能源局工程師（博士）

本刊編輯部：全國開展輸油氣管道隱患排查整治活動以來，已消除各類隱患19207起，占總數(shù)的65%，取得了明顯的成效，請問你如何判斷當前管道保護的形勢？

何翀：總體說，近幾年特別是青島“11•2” 油氣輸送管道特大事故以來，鮮血和生命擦亮了各級地方政府和油氣管道企業(yè)的眼睛，加深了各有關方面對油氣輸送管道保護工作極端重要性的認識，重視程度有了實質(zhì)性的提高。各級行政首長親力親為，下定決心抓油氣管道保護工作；根據(jù)國務院的要求，各級都成立了油氣輸送管道安全隱患整改三年攻堅戰(zhàn)領導小組，明確了工作責任；以清理占壓為主的管道保護措施更加具體， 基本做到了存在問題、整改措施、責任單位、經(jīng)費需求、完成時限“五落實”。重點地區(qū)和重點問題的督辦力度進一步加大。積極的措施收到了積極成效。以甘肅為例，2013年底共發(fā)現(xiàn)占壓570 處，到2014年末已經(jīng)完成整改426處，占應清理數(shù)量的74%，剩余占壓144處都制定了推動工作的措施，制定了應急預案。尤其是國務院制定的三年攻堅計劃，表明了中央集中力量抓油氣管道保護的決心，吹響了油氣管道安全隱患整改工作的沖鋒號，為今后的工作提供了政治的、經(jīng)濟的、法律的保障。可以說2014年的工作力度和成績都是空前的。但是也要看到，今后三年的任務并不輕松。因為剩余的占壓都是難啃的硬骨頭，情況復雜，矛盾很多，不容樂觀。

曹國正：輸油氣管道安全保護工作面臨的形勢依然十分嚴峻。一是受國際、國內(nèi)整體環(huán)境影響，輸油氣管道成為恐怖襲擊目標,僅在2014年， 我所在的單位就先后收到恐怖分子襲擊加油站、油庫以及管道的預警，相關的安保人員、巡線人員精神緊繃，全面加強管道巡護和安全。二是輸油氣管道易成為打孔盜油違法犯罪分子侵害的目標。犯罪分子受利益驅(qū)使，覬覦管道，實施盜竊，更有甚者在管道建設之初就在管線上加裝盜油閥門，在后期運行時進行盜油作業(yè)，給管線運行造成安全隱患。尤其是成品油管道，因為對管道內(nèi)油品的貪婪，不管不顧，打孔盜油，嚴重危及管道和周邊環(huán)境安全。三是危及管道安全的問題突出，尤其是在管道運行紅線范圍內(nèi)還存在違章占壓、野蠻作業(yè)等隱患，更有大型工程作業(yè)中出現(xiàn)的偶然事件造成管道破壞。如2013年12月2日,滬昆客專第七標段(平壩縣馬場境內(nèi))施工塔吊發(fā)生倒塌,造成中石化西南成品油輸油管道破損,汽油泄漏。四是企業(yè)的管道作業(yè)存在人為操作失誤，造成安全生產(chǎn)事故。五是城市管道管理缺乏現(xiàn)代化的信息智能管理方式，管道建設本身埋藏在地下，隨著城鄉(xiāng)建設的快速發(fā)展，新的建設項目稍有不慎，就可能發(fā)生安全事故。

錢曉棟：在青島和臺灣高雄等重大管道事故的警醒下， 浙江省開展了以輸油氣管道安全為重點的“六打六治”打非治違專項行動，也將輸油氣管道安全保護工作提到了前所未有的高度。領導重視，責任落實，召開專題會議，落實責任部門，明確工作分工，研究部署“打非治違”專項行動，領導帶隊，親臨現(xiàn)場，督查油氣管道重大隱患整治情況。全面聯(lián)動，合力推進，強化省、市、縣部門聯(lián)動，充分發(fā)揮發(fā)改部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，公安部門執(zhí)法打擊，安監(jiān)部門綜合監(jiān)管職能，協(xié)同參與的長輸油氣管道隱患整治工作；強化政企聯(lián)動，督促管道企業(yè)履行主體責任，加快隱患整治進度。按照“突出重點、分類推進”的原則，重點整治省、市安委會掛牌督辦重大隱患，研究探索隱患整治工作機制，“一點一案”有序推進。截至2014年底，浙江省已建石油天然氣管道3125公里，列入2014年輸油氣管道治理隱患239處，整治完成207處，完成率達86.6%，其中省級督辦隱患22處，完成19處，隱患整治力度空前，成績也十分突出。同時在管道立法工作上,浙江省在2014年頒布了全國第一部省級管道保護條例——《浙江省石油天然氣管道建設和保護條例》，出臺了與之配套的《監(jiān)督檢查規(guī)定》。今后管道保護工作要在保持當前良好勢頭的情況下，加大培訓宣傳，依法開展隱患整治，合力根除重大隱患,減少新增隱患。

本刊編輯部：在當前眾多隱患背后，存在一些深層次問題和矛盾，如果不解決，將影響整治效果，你認為最突出的有哪些？

曹國正：一是管道建設本身存在的問題。管道建設之初的用地屬于臨時性用地，用地補償也是臨時性的，而建設完成后，《管道保護法》對管道附近的土地使用提出了要求，這對沿線土地權屬人來說本身就有“吃虧”的結果，造成其對管道保護配合工作就有一定的抵觸情緒，對管道保護形成負面影響。

二是各級政府積極性不高。管道保護在一部分領導看來屬于“出力不撈好”的份外工作，雖說安全很重要，但終究沒有醒目的GDP更受歡迎，而且管道安全風險較大，出了問題要受處罰，影響自己后續(xù)發(fā)展。

三是歷史問題解決不易。因為清理違章占壓問題關系到當事人的直接利益，而且近些年來群眾的法律意識日漸增強，物權法、安全生產(chǎn)法、管道保護法等法律也開始深入人心，維權意識普遍提高，以往簡單的手段難以見效。還有一些工作人員，有法不依，失職瀆職，把本應做好的本職工作當作向管道企業(yè)討價還價的砝碼，形成各方都想解決而無法解決的被動局面。

何翀：油氣管道保護深層次問題和矛盾，主要表現(xiàn)在油氣管道占壓清理方面。

一是源頭治理不足。管道建設規(guī)劃由國家發(fā)改委會同有關部門直接制定，地方尤其是縣區(qū)一級政府部門參與度低，加之管道企業(yè)沒有及時報備管道竣工驗收圖，有關部門不知情，造成工、農(nóng)、林、商項目反復占壓。

二是建管分離的后遺癥。由于管道企業(yè)投資、建設、管理自成體系，相互溝通不夠，建設方為了盡快完成任務，有時采取不夠規(guī)范的建設方式，尤其是與管道上方土地的所有者、使用者缺乏有效溝通和政策宣傳，管道建設竣工之時往往就是形成管道占壓的開始。

三是管道建設和城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾突出。由于管道建設規(guī)劃和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)，管道建設對城市經(jīng)濟發(fā)展預見不足，管道建設成不久就被快速發(fā)展的城市和工業(yè)園區(qū)包圍，管線被迫搬遷。

四是管道保護和地方群眾存在利益沖突。管道保護法規(guī)定了管道與周邊建筑物的安全距離，限制對土地的開發(fā)利用，加之管道建設屬臨時用地， 造成管道地下通過權與土地所有權人、使用權人利益相沖突。農(nóng)民在自家承包地里修建大棚、種樹、修建小型設施本屬正當權益，但因下面有管道通過，違反了管道保護法的相關規(guī)定。土地使用權成了有限使用權。

五是管道運行對農(nóng)作物產(chǎn)量的影響。由于管道加熱、加壓和高速運行產(chǎn)生的熱量，造成管道經(jīng)過的上方土壤溫度變高，水分蒸發(fā)加快，農(nóng)作物孕育期提前，使農(nóng)作物不同程度出現(xiàn)出苗差、死苗、發(fā)黃和減產(chǎn)等現(xiàn)象。

六是企業(yè)協(xié)調(diào)處置效率有待提高。清理違章占壓往往涉及對當事人補償，但管道企業(yè)決策報批程序多，等批復下來，對方又要求漲價，造成原來的清理協(xié)調(diào)方案失效，增大了清理成本，行政成本也相應升高。

錢曉棟：主要有以下幾方面的問題：一是管道保護監(jiān)管體制初步建立，執(zhí)法形式有待創(chuàng)新，執(zhí)法力量有待加強。隨著《浙江省石油天然氣管道和保護條例》以及配套《監(jiān)督檢查規(guī)定》的出臺，我省管道保護監(jiān)管體制初步建立，明確了管道保護的部門分工和執(zhí)法程序，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）和村級組織管道保護工作職責，但作為管道保護主管部門執(zhí)法力量薄弱的問題仍然突出，目前除公安機關外，其余包括發(fā)改在內(nèi)的管道保護部門既無專業(yè)執(zhí)法隊伍，又無人員、編制和經(jīng)費，若保持現(xiàn)有人員編制，要依法開展管道保護工作，執(zhí)法形式有待進一步創(chuàng)新，如浙江嘉興等地已開展將管道保護納入城市綜合執(zhí)法試點工作。

二是政企聯(lián)動薄弱，企業(yè)主體責任有待提高。管道企業(yè)與管道沿線的鎮(zhèn)政府（街道辦事處）、村委會銜接不夠，聯(lián)系不緊，使得一方面地方政府對管線的實際情況掌握甚少，另一方面沒有鎮(zhèn)政府、村委會的協(xié)調(diào)推動，管道企業(yè)僅靠自身難以完成整治工作。同時企業(yè)主體責任意識有待進一步加強，一是少數(shù)管道企業(yè)日常巡線不到位，巡線質(zhì)量有待提升，巡線員責任心不強，不能及時發(fā)現(xiàn)并上報安全隱患，不利于隱患點的及時解決；二是管道建設方與后期運維方銜接不夠；三是少數(shù)管道企業(yè)管道保護主動意識還有待加強。

三是加強規(guī)劃控制，進一步科學把控項目審批。隨著地方經(jīng)濟和社會快速發(fā)展，原人煙稀少地區(qū)開始開發(fā)建設，居民小區(qū)、開發(fā)區(qū)廠房等建在管道附近，甚至圈占管道的情況增多，導致安全隱患的源頭增加。要不斷完善管道的專項規(guī)劃，加強與城市道路交通組織、消防等專項規(guī)劃設計的對接， 提高規(guī)劃的深度和廣度，為指導管道安全建設、運營提供更多的規(guī)劃依據(jù)，同時要嚴格把關審批，優(yōu)化項目管理程序。

四是提高管道保護宣傳力度，加強群眾安全意識。管道沿線村鎮(zhèn)對違法建筑物存在僥幸心理、麻痹大意，管道沿線單位和群眾對管道安全防護意識不強的情況還時有發(fā)生，亟需進一步做好管道保護宣傳工作，加強管道保護法、條例的學習，強化管道事故危險性教育和安全知識宣傳，提高各管道沿線單位和周邊群眾的管道保護意識，努力營造群眾參與監(jiān)督、社會廣泛支持保護管道安全的良好社會氛圍和外部環(huán)境。

五是加快建立管道保護應急救援機制�！豆艿辣Ｗo法》僅規(guī)定了管道企業(yè)的應急救援責任，當前亟待建立政府領導下的社會應急響應和救援機制，我將該工作納入《浙江省石油天然氣管道建設和保護條例》，力促各地建立油氣管道應急救援組織體系，明確相關部門工作職責，健全監(jiān)測監(jiān)控和預警預防機制等，提高輸油氣管道安全保護能力。

本刊編輯部：在管道隱患整治攻堅戰(zhàn)中，你認為怎樣才能將政府主導和企業(yè)主責有機結合形成工作合力。

錢曉棟：在管道保護中，政府主導和企業(yè)主責兩者相輔相成，根據(jù)《管道保護法》和《浙江省石油天然氣管道建設和保護條例》要求，政府應承擔管道建設和保護的相關監(jiān)督管理工作，管道企業(yè)應承擔管道的主體責任，政府和企業(yè)應根據(jù)各自的職能義務，工作優(yōu)勢，合理承擔各自職責。政府要充分發(fā)揮自身監(jiān)管及綜合協(xié)調(diào)職能，督促管道企業(yè)解決安全隱患，綜合協(xié)調(diào)，在管道企業(yè)和隱患業(yè)主間搭建橋梁，保障各方利益，促進隱患快速、合理消除。企業(yè)要充分發(fā)揮自身主體責任意識和技術力量，管道作為企業(yè)財產(chǎn)的一部分，要由內(nèi)而外做好管道保護工作，一方面確保管道本質(zhì)質(zhì)量，另一方面做好管線巡護，防治外部隱患產(chǎn)生。此外，在當前管道保護工作中，政府和企業(yè)還需加強配合做好以下三方面工作:一是做好管道保護宣貫工作，加強人員培訓，提高沿線各級政府、企業(yè)、群眾的管道保護意識，理解和支持管道保護工作；二是做好管道路由規(guī)劃報備工作，管道企業(yè)要及時向地方政府各級規(guī)劃部門、土地管理部門送達管道走向圖及相關資料，確保日后城市規(guī)劃設計時避讓管道。三是發(fā)揮企業(yè)科研技術優(yōu)勢，協(xié)同政府積極探索建立企地聯(lián)防、聯(lián)治、聯(lián)建的長效保護機制，為管道安全運行創(chuàng)造良好的環(huán)境。

曹國正：一是各級政府充分發(fā)揮職能作用， 由政府部門搭建促進管道保護與管理的平臺，管道權屬單位都在這個平臺詳細報備管道信息，在管道經(jīng)過的區(qū)域內(nèi)所有的施工和建設工程都要經(jīng)過管道保護系統(tǒng)的比對，防止因盲目施工而影響管道安全。比如北京市通州區(qū)政府就建立了覆蓋轄區(qū)的所有管道網(wǎng)絡系統(tǒng)，該系統(tǒng)可以對轄區(qū)管道外部情況進行有效監(jiān)視，從而規(guī)避了各類危及管道安全的事故，保證了施工和管道運行安全。

二是政府主導建立具有可操作性的企地聯(lián)動預案，并定期進行演練，確保緊急情況下各方能夠正確應對。目前企業(yè)都有自己的應急預案，但在區(qū)域內(nèi)相互間是沒有聯(lián)系的、獨立的，這需要在政府主導下形成聯(lián)動預案，從而提高突發(fā)事故應急能力。

三是充分發(fā)揮各級聯(lián)席會議的作用，有效推動管道安全工作的具體實施。針對管道占壓以及安全距離不足等問題，通過聯(lián)席會議加強地方政府職能部門協(xié)調(diào)。清理違章占壓涉及多方利益，單靠企業(yè)自身力量難以解決，需要政府一手托兩家，按照占壓物產(chǎn)生責任的不同，合理劃分和界定去除占壓物費用的承擔比例，妥善解決各種危及管道安全的占壓物。

四是管道企業(yè)應加強內(nèi)部管理。提高巡線隊伍的政治和業(yè)務素質(zhì)，采用人防、物防、技防、信息防等措施，減少和杜絕新的違章占壓，確保不再出現(xiàn)新的危害管道安全的問題。

何翀：根據(jù)法律法規(guī)要求，油氣管道安全保護的主體責任在管道企業(yè)，地方政府主要是履行屬地監(jiān)管責任。但是在當前清理管道占壓中，面臨很多矛盾，情況復雜，在談判理賠方案時，管道企業(yè)往往處于劣勢地位。在這方面，僅僅靠管道企業(yè)的主體責任是不夠的，地方政府必須發(fā)揮主導作用， 勇于承擔協(xié)調(diào)地方利益的任務。所以筆者以為，在油氣管道保護方面，必須把地方主導和企業(yè)主責有機結合起來，充分發(fā)揮地方政府和管道企業(yè)兩個積極性。具體分工是，在管道內(nèi)部安全方面，企業(yè)要承擔主要責任，地方政府主要是監(jiān)督管理；在清理占壓方面，協(xié)調(diào)地方關系和理賠談判，主要由縣區(qū)一級地方政府承擔，管道企業(yè)主要是承擔清理占壓技術方案制定和理賠資金支持�？芍^地企同心，其力斷金。只要地方政府和企業(yè)齊心協(xié)力，油氣管道保護工作三年攻堅任務定會如期完成，如果力度再大一些，提前完成任務也是不難的。但是，近來一些管道企業(yè)遇到重大問題往往把責任推給地方，等待地方政府去組織占壓清理。這種傾向應當引起重視。◢

《管道保護》2015年第2期（總21期）