本刊編輯部： 隨著經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，輸油氣管道建設初期所設計的地區(qū)等級發(fā)生了變化，高后果區(qū)逐漸形成，一旦管道發(fā)生泄漏，將會對周邊公眾和環(huán)境造成不良影響。如何有效進行管道地區(qū)等級管控，是當前政府和企業(yè)必須共同面對的重大公共安全課題。為此，本刊特邀中國石油大學（北京）油氣設施完整性技術中心主任董紹華教授主持“管道地區(qū)等級升級管理與對策”對話，一起參加討論的嘉賓有西氣東輸管道公司、西部管道公司、北京天然氣管道公司、中國石油大學（北京）等單位的專家學者。

  

  帥 建  中國石油大學（北京）教授
  胡江峰  西部管道公司管道處副處長
  郭存杰  北京天然氣管道公司北京管理處副處長
  董紹華  中國石油大學（北京）教授
  孫健桄  西氣東輸管道公司甘陜管理處處長

董紹華： 管道地區(qū)等級升級，對在役管道的安全管理提出了挑戰(zhàn)。

防止和應對地區(qū)等級升級，有效避免高后果區(qū)不斷產(chǎn)生，應從完善制度、標準和管理入手，動員社會各界參與，從而建立管道安全運行的長效機制。

帥建：管道地區(qū)等級升級管理應借鑒發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗受城鎮(zhèn)規(guī)劃與油氣管道發(fā)展不協(xié)調的影響，輸氣管道地區(qū)升級問題越來越多見，如何將地區(qū)升級管道納入法規(guī)范疇，成為困擾國內管道運營企業(yè)乃至監(jiān)管部門的重大問題。根據(jù)美國等一些管道發(fā)達國家的管理實踐，地區(qū)升級管道是允許的，法規(guī)標準上沒有禁止，管道運營部門可以根據(jù)評價結果決定是否對地區(qū)升級管道采取措施。如美國采取許可證制度，由美國危險化學品管理局（ PHMSA）負責，當收到天然氣管道運營商完整的申請后，PHMSA會審查該申請是否符合管道安全，若符合，則可在不滿足49 CFR192.611要求的情況下授予其可以升級使用的特別許可證。為了彌補未滿足的相關要求，PHMSA指定了運營商在特別許可證有效期內必須遵守的附加要求。附加要求將根據(jù)每個申請相關的具體情況和條件來確定。

P H M S A 授出的特別許可證，從授出之日起，有效期不超過5年。如果管道企業(yè)須要對此特別許可證進行延期，管道企業(yè)必須至少在5年期限結束前的180天，向PHMSA行政官提交續(xù)期申請，并將副本上交給 PHMSA地區(qū)主管、 PHMSA標準與規(guī)則制定主管，以及PHMSA工程與研究部主管。 PHMSA將考慮是否批準該特別許可證超過5年的延期申請。特別許可證的延期申請須包括所要求的總結報告，并且必須證明該特別許可仍符合管道安全的要求。 PHMSA在批準該特別許可證的延期申請前可搜索企業(yè)的其他信息。

美國許可證制度保障了管道地區(qū)等級升級管段的有效管理，而我國采取何種措施，缺乏這方面的標準，因此，編制地區(qū)升級管道的管理標準是亟待解決的問題。

胡江峰： 積極與政府對接，主動預防地區(qū)等級升高

“ 11.22”事故后，國務院安委會在全國范圍內組織開展了油氣管道安全專項排查與整治工作，排查出管道占壓、安全間距不足、不符合安全的交叉穿越等安全隱患近3萬處，平均每4公里管道就有一處安全隱患。其中，很重要的一部分隱患就是隨著城鄉(xiāng)建設進度的加快，部分原本處于荒郊野外的油氣管道已被居民區(qū)等設施包圍，管道由原來設計時的一、二級地區(qū)變成了三、四級地區(qū)。

大量隱患存在于人口密集區(qū)，管道周邊人口眾多，一旦發(fā)生事故危害性極大，不僅會造成重大人員傷亡，而且還會波及周邊群眾及單位，引發(fā)公共安全。另一方面，油氣管道面臨“無路可走”的困境。由于在城市建設發(fā)展過程中沒有給地方帶來實際的經(jīng)濟利益，地方政府沒有給油氣管道留出通道，在產(chǎn)生重大安全隱患的時候，地方政府往往要求油氣管道進行搬遷，這不僅增加了油氣企業(yè)的運營成本，更造成資源浪費。因此，油氣管道周邊地區(qū)等級升級問題是迫切需要重新審視和面對的問題。

（ 1）呼吁各級政府建立統(tǒng)一的管道保護協(xié)調機制。石油天然氣管道保護法雖然實施5年了，但各地管道保護并沒有形成自上而下的監(jiān)管體系。法律雖然明確了能源部門作為管道保護的主管部門，但有關省區(qū)的具體監(jiān)管責任部門尚未完全統(tǒng)一。有些地方在進行城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設時，政府不同部門之間互不通氣，造成管道周邊建設用地一再變更，出現(xiàn)新區(qū)、新建項目包圍管道的情況，給管道的安全平穩(wěn)運行增加了很多外部風險。而對這種情況，各級政府部門上下協(xié)調難度大，不能及時進行統(tǒng)一的執(zhí)法，管道企業(yè)工作比較被動。為此，應該從管道保護法的落實抓起，嚴格遵循后建服從先建的原則，確保在處理占壓、最小間距不足等問題時依法依規(guī)。

（ 2）對于管道保護安全距離，地方政府與管道企業(yè)認識不一致，應由國務院主管部門牽頭組織，研究制定科學合理的標準，以保障管道企業(yè)和公眾的合法權益。

（ 3）應高度重視地區(qū)等級升高的預防工作。在發(fā)現(xiàn)管道周邊有建設跡象時，應先對周邊管道采取物理隔離、監(jiān)控等暫時性削減和控制措施，進行綜合治理，有效防止周邊對管道保護區(qū)域的不斷蠶食，然后再協(xié)調相關部門將管廊帶更改為城市綠地等公共設施，避免引發(fā)重大公共安全事故。

（ 4）積極與地方城鄉(xiāng)建設規(guī)劃對接。管道企業(yè)應主動做好宣傳解釋工作，積極走訪相關規(guī)劃和建設部門，了解當?shù)匾?guī)劃建設情況，主動報備管道走向及竣工測量圖等基礎資料，匯報管道保護要求。只有與地方政府緊密接觸和聯(lián)系，才能引起地方政府重視；只有將管道安全列入政府日常工作，才能起到事半功倍的效果。管道保護工作要打“人民戰(zhàn)爭”，只有獲得公眾的理解和支持，才能越管越順。要與管道沿線的居民、企事業(yè)單位交朋友，對矛盾不拖、不靠、不躲、不等，及時進行化解。

總之，管道周邊地區(qū)等級升級與地方建設的矛盾是頂層設計不夠合理、管道建設與城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾突出、管道保護工作與地方群眾存在利益沖突的具體表現(xiàn)。在現(xiàn)有管道保護機制下，管道企業(yè)只有落實管道安全主體責任，并緊緊依靠地方政府，主動引導社會廣泛參與，才能使管道保護工作順利推進。

孫健桄： 現(xiàn)有法規(guī)和標準對管道地區(qū)等級升級問題缺乏明確規(guī)定

隨著國民經(jīng)濟的高速發(fā)展，管道周邊環(huán)境發(fā)生了巨大變化，地區(qū)等級升高，進而超出管道原來的強度設計系數(shù)，導致管道壁厚和閥室間距已不能滿足規(guī)范要求，目前國家尚無這方面的法律規(guī)范可依據(jù)。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國存在此類風險的天然氣長輸管段達600公里以上。基于這種現(xiàn)狀，有必要提出相應的評估方法。

（ 1）地區(qū)等級升級區(qū)域管道壁厚與現(xiàn)有等級要求有差異

依據(jù)GB50251-2015《輸氣管道工程設計規(guī)范》，天然氣長輸管道在設計時，結合途經(jīng)的地區(qū)等級，采取相應的管道壁厚和閥室間距。地區(qū)等級劃分應符合下列規(guī)定：沿管道中心線兩側各200米范圍內，任意劃分成長度為2公里并能包括最大聚居戶數(shù)的村莊、大院、住宅樓，應以每一獨立戶作為一個供人居住的建筑物計算。截斷閥最大間距應符合下列規(guī)定：以一級地區(qū)為主的管段不宜大于32公里；以二級地區(qū)為主的管段不大于24公里；以三級地區(qū)為主的管段不大于16公里；以四級地區(qū)為主的管段不大于8公里。對應的管道壁厚的設計系數(shù)分別為： 0.72、 0.6、 0.5、 0.4。隨著地區(qū)等級的升級，管道本體承擔的風險隨之增大，對管道壁厚提出了新的要求，管道壁厚成為影響升級的主要因素。

（ 2）天然氣管道地區(qū)等級升級后影響安全

如，山西某縣城區(qū)大規(guī)模建設基礎設施，使得西氣東輸一線在該地區(qū)等級由一、二級地區(qū)升級到四級地區(qū)，造成部分地段管道壁厚和閥室間距不能滿足規(guī)范的要求。雖然之前地方政府安監(jiān)等部門要求建設單位作了避讓，但無法從根本上解決因城市發(fā)展導致的管道地區(qū)等級升級問題，逐步形成高后果區(qū)。

由上表看出，該管道升級后，按照設計壓力計算壁厚為26.3mm≥按照運行壓力計算壁厚21 mm≥管道竣工時的壁厚17.5mm，原管道強度設計系數(shù)已不能滿足目前管道狀況，需要采取永久性安全治理措施。

（ 3）長輸管道進入城市后設計系數(shù)與城市燃氣不匹配

長輸管道不可避免地要進入城市范圍，成為“城鎮(zhèn)燃氣管道”。城鎮(zhèn)燃氣設計壓力最高為4兆帕，而長輸天然氣管道設計壓力遠高于4兆帕�！冻擎�(zhèn)燃氣設計規(guī)范》 GB50028-2006規(guī)定，燃氣管道通過三、四級地區(qū)的管道強度設計系數(shù)分別為0.4、 0.3，要小于同級別長輸管強度設計系數(shù)0.5、 0.4，這說明城鎮(zhèn)燃氣管道對管道壁厚有更高的要求。如果繼續(xù)按管道保護法規(guī)定的管道兩側5米控制范圍，或用《輸氣管道工程設計規(guī)范》進入城市，今后可能會產(chǎn)生更多安全問題和矛盾。

（ 4）國家層面出臺管道地區(qū)等級升級管理法規(guī)

建議國家出臺相關法規(guī)，確定長輸天然氣管道在人口稠密區(qū)的最大通過長度，與周邊經(jīng)濟發(fā)展的關系，確保周邊群眾和輸氣安全。對目前已形成的不滿足設計要求的管道，可考慮采取改線、增設截斷閥、恢復地區(qū)等級、原位換管、降低運行壓力等措施。

郭存杰： 管道地區(qū)等級升級可防可控

管道地區(qū)等級雖然是普遍存在的問題，但如果采取切實可行的措施，仍然可防可控。應從設計和規(guī)劃階段就注意避免，同時要做好宣傳工作，并與地方政府共同制定安全防護措施。

（ 1）設計和運行期間防止管道地區(qū)等級升級

管道路由設計和規(guī)劃期間應充分考慮今后該地區(qū)發(fā)展。例如陜京管道末站所在的北京及北京周邊地區(qū)土地資源緊張，且寸土寸金，政府出于合理利用土地的原則，管道周邊土地被規(guī)劃利用在所難免，因此管道設計期間就應按4級地區(qū)設計。對已建成的在役管道，為避免地區(qū)等級升高，管道企業(yè)應主動加強與國土、規(guī)劃和管道主管部門的合作，共同分析研究管道地區(qū)等級升級面臨的問題，制定有關政策和措施。

（ 2）按照管道保護法要求應對地區(qū)等級升級問題

由于地區(qū)等級升級的主要原因是在役管道周邊修建了居民小區(qū)、學校、醫(yī)院、娛樂場所、車站、商場等人口密集的建筑物和易燃易爆物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、存儲場所。對此應根據(jù)管道保護法第三十一條規(guī)定，要求以上建構筑物修建時必須符合國家技術規(guī)范的強制性要求，并對管道進行避讓。

也可根據(jù)管道保護法關于后建服從先建的原則，要求其承擔管道改線或增設閥室（目的是減小閥室間距）、更換壁厚更大的管道或修建其他防護設施的相關費用，確保地區(qū)等級升級后管道仍滿足國家技術規(guī)范要求和安全運行要求。

閥室間距設計主要依據(jù)GB50251-2015《輸氣管道工程設計規(guī)范》。例如，原管道途經(jīng)地區(qū)多為耕地，周邊人口密度較低，多按一、二級地區(qū)等級設計，管道壁厚較薄，閥室間距一般在24～32公里左右。一旦有人口密集的建構筑物落地導致地區(qū)等級升高，管道壁厚和閥室間距等將不能滿足要求，就需要管道企業(yè)與地方政府協(xié)調，采取改線或增設閥室、更換管道等措施。

董紹華： 盡快制定管道地區(qū)等級管理標準，逐漸縮小與國際通行做法的差異。

關于管道地區(qū)等級升級問題，國外ASME B31.8、 CSAZ662、 USA-CFR49/192等行業(yè)標準、法律法規(guī)有相關要求，美國國家危險化學品管理局（以下簡稱PHMSA）針對地區(qū)等級升級管段實行許可證制度，主要方式是：企業(yè)提出申請， PHMSA對申請管段的升級要求進行審核和批復。我國可借鑒這種做法，將地區(qū)等級升級管理落到實處。

（ 1）美國政府對地區(qū)等級升級許可證申請的審核很嚴格

美國政府對管道地區(qū)等級升級許可的要求很嚴格，申請時間規(guī)定如下：當?shù)貐^(qū)等級發(fā)生變化（發(fā)現(xiàn)為準），則升級管段許可申請應提交給PHMSA，應在地區(qū)等級發(fā)現(xiàn)變更后9個月內提交，以后24個月為核查時間，政府提出相關措施，對企業(yè)來講是矯正其風險和隱患的時間，在此時間內PHMSA必須全面核實其要求，并委托國家環(huán)境評估中心（ NEPA）進行環(huán)境風險評價，要進行公眾公示， PHMSA將根據(jù)公眾意見決定申請升級管段的許可申請是否批準，當PHMSA審核完成了資料和申請表返回意見時，運營商如果還沒有及時提供完備的申請，則其必須做降壓準備。

申請地區(qū)等級升級許可證，運營商必須提供升級地區(qū)的坐標（包括站間距、起始點和終點位置等）、申請升級管段的長度與里程樁之間的測量關系，當所有核實信息（包括前期意見返回補充信息）由PHMSA接收完畢后， PHMSA在30天內評估是否同意或否定地區(qū)等級升級。運營商應提供給PHMSA升級管段的數(shù)據(jù)集成信息，即關于自從管道安裝以來的所有完整性檢測信息。集成服役以來的管道信息包括：管徑、壁厚、鋼級、材料、管道焊縫類型、管道涂層（包括環(huán)焊縫補口涂層）、最大操作壓力、地區(qū)等級、高后果區(qū)、試壓記錄、失效事件、服役期間的斷裂和泄漏事件；在線內檢測（含高清漏磁內檢測器、幾何和變形檢測、埋深探測、管道涂層檢測）和管道開挖異常情況評估、應力腐蝕開裂開挖和發(fā)現(xiàn)的結果；管道露管和占壓、 5年內的CIPS數(shù)據(jù)、腐蝕測點記錄、涂層測試記錄以及其他測試（如整流器、恒電位儀、測點電位讀數(shù)、交直流干擾、關鍵剝離點）等，按49 CFR Part192要求，數(shù)據(jù)信息融合到一張路由圖中（比例尺1 inch:500feet），各類數(shù)據(jù)分別平行標記，同時還要標繪出最近的空間影像圖（ 12個月內）。

（ 2）中外標準差異分析

美國和加拿大對地區(qū)等級變化后要采取的措施都做出了詳細規(guī)定。美國法規(guī)中詳細規(guī)定了地區(qū)等級升級的許可證制度，明確了許可證制度的各個環(huán)節(jié)和提供的必要材料，地區(qū)等級升級后的最大運行壓力，給出了允許升級的條件，提出了允許升級管段的完整性管理措施。國內輸氣管道地區(qū)等級升級與風險管控的標準正在制訂，由于涉及深層次的管理問題，需要先在小范圍內應用并加以完善。國內標準提出的硬性要求較少，彈性要求較多，這也是國內外企業(yè)標準的主要差異。

（ 3）積極采取應對措施

管道安全事故威脅人民群眾的生命財產(chǎn)安全。解決地區(qū)等級升級問題已迫在眉睫，建議采取以下措施。

①管道設計與市政規(guī)劃緊密結合，避免新建管道成為地區(qū)等級升級管段。為使管道設計與市政規(guī)劃無縫對接，有效提高設防標準，對于等級把握不準的管段，應按4級地區(qū)設計，通過提高管道本質安全確保公共安全。國內有些設計標準和管理標準需要完善，增加與市政規(guī)劃結合的條款。

②升級管段的信息化手段與安全管理應有機結合。對于地區(qū)等級升級管段，信息化手段應該更加完備，目前國內企業(yè)如何管理地區(qū)升級管段的公共安全、如何掌握地區(qū)升級管段的可靠數(shù)據(jù)、如何記錄保存并應用數(shù)據(jù)信息等項工作還很薄弱，必須加強和重視。

③地區(qū)升級管段的管道管理與提升公眾安全意識有機結合。管道等級升級地區(qū)應向社會發(fā)出公告和警示，使公眾高度重視升級管段的安全問題。政府和企業(yè)應制定針對性的安全管理措施，并共同落實。

④更加注重地區(qū)等級變化管段的公共安全管理，特別是事故應急管理。應推行“一風險源一預案”的制度，科學設計應急預案，高后果區(qū)做到“一區(qū)一案”。

⑤加強管道完整性管理的實施。既要重視升級管段的審核管理，又要重視管道日常內外檢測、預防性維護管理，不斷采用新的技術手段發(fā)現(xiàn)管道風險，提升升級管段缺陷的維修標準，建立以預防性維護為主的完整性管理體系，加大完整性評估力度，全面提升管道安全管理水平。

2016年第3期（總第28期）