編者按： 10月18日上午，甘肅省立法調(diào)研組在北京舉行《甘肅省石油天然氣管道保護(hù)條例》（征求意見稿）征求意見座談會(huì)。全國(guó)人大法工委、國(guó)土資源部、住建部、公安部、國(guó)家安監(jiān)總局、國(guó)家能源局、北京市城市管理委員會(huì)、河北省能源局和中石油、中石化等單位的20多位專家出席，甘肅省立法調(diào)研組全體成員參加座談。甘肅省管道保護(hù)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、《管道保護(hù)》主編朱行之對(duì)條例征求意見稿做了詳細(xì)解讀。座談會(huì)由甘肅省能源局局長(zhǎng)孟開主持。

孟開（甘肅省能源局局長(zhǎng)）：

甘肅省委、省政府高度重視國(guó)家能源建設(shè)和管道安全保護(hù)工作，目前境內(nèi)有西氣東（南）輸、西油東（南）送等干線管道17條，總長(zhǎng)度近9000多公里，正在規(guī)劃建設(shè)的有西氣東輸四線、新粵浙煤制氣管道，已成為我國(guó)西部能源重要通道。為了保障管道安全運(yùn)行，建立了省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)管道保護(hù)體系，并加快了地方法規(guī)建設(shè)，《甘肅省石油天然氣管道保護(hù)條例》已列入省人大立法計(jì)劃，經(jīng)過近兩年的廣泛調(diào)研，目前已完成第六稿。

楊合慶（全國(guó)人大法工委經(jīng)濟(jì)法室副主任）:

甘肅是我國(guó)能源運(yùn)輸?shù)拇笸ǖ溃�甘肅管道保護(hù)工作走在了全國(guó)的前面，有很多豐富的經(jīng)驗(yàn)。甘肅省發(fā)改委和管道保護(hù)協(xié)會(huì)推動(dòng)了地方立法，是一件很好的事�？傮w看，條例征求意見稿符合甘肅的實(shí)際，抓住了法律實(shí)施遇到的突出問題：一是明確了管道保護(hù)主管部門和有關(guān)主管部門的職責(zé)，較好地處理了主管部門和其他部門之間的關(guān)系。二是探索賦予管道通過他人土地的權(quán)利，并給予土地權(quán)利人合理補(bǔ)償，處理好管道保護(hù)和當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷年P(guān)系。三是加強(qiáng)制度建設(shè)，處理好管道保護(hù)和第三方施工的關(guān)系。

同時(shí)對(duì)征求意見稿提出以下建議：一是，進(jìn)一步突出管道保護(hù)主管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，對(duì)其組建管道保護(hù)機(jī)構(gòu)的規(guī)定再作研究。二是，關(guān)于管道通過權(quán)問題，建議根據(jù)物權(quán)法有關(guān)地役權(quán)的規(guī)定，對(duì)該權(quán)利的名稱及其內(nèi)容進(jìn)行完善。三是，關(guān)于管道與人口密集場(chǎng)所和易燃易爆場(chǎng)所之間的距離問題，建議根據(jù)管道保護(hù)法第三十一條規(guī)定，進(jìn)一步征求有關(guān)方面的意見，再作研究論證。四是，對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定再作梳理，與管道保護(hù)法的規(guī)定予以更好銜接。

李國(guó)華（中石油保衛(wèi)部處長(zhǎng)）:

（1）健全體系。條例第四條中，建議賦予管道保護(hù)機(jī)構(gòu)執(zhí)法責(zé)任。

（2）技術(shù)措施。建議增加引導(dǎo)、研發(fā)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測(cè)，采用地理信息系統(tǒng)等先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用于管道保護(hù)。

（3）公眾參與。建議通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)宣傳，發(fā)揮和調(diào)動(dòng)群眾的積極性，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)齊抓共管。

劉輝（中石油法律事務(wù)部副處長(zhǎng)）:

條例架構(gòu)合理，幾個(gè)突出問題在條例中得到了重點(diǎn)解決，明確了職責(zé)分工；強(qiáng)調(diào)了第三方施工管理，有針對(duì)性；應(yīng)急處置提升了管理的層次。具體建議：

（1）管理定位。管道作為重要基礎(chǔ)設(shè)施或公用設(shè)施，用哪種概念表達(dá)更為合適，需要很好的斟酌。

（2）適用范圍。增加了油田集輸管道，而集輸管道的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)距離與長(zhǎng)輸管道都有所不同，建議不納入。

（3）職責(zé)分工。對(duì)條例第四、六條提出的管道保護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)進(jìn)一步完善，第六、七條都是職責(zé)，可合并。

（4）管道通過權(quán)。條例第十一條提出的管道通過權(quán)，建議與上位法銜接再緊一些，也就是說應(yīng)該有相應(yīng)的法律依據(jù)，物權(quán)法規(guī)定之外的其他法律規(guī)范，可能是石油天然氣法規(guī)范，但一時(shí)難以出臺(tái)，只能在管道保護(hù)法中修訂，根據(jù)物權(quán)法、土地管理法具體確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。建議并贊成將管道通過權(quán)寫入條例。

（5）管道保護(hù)距離。條例第十二、十三條管道選線和高后果區(qū)的識(shí)別很重要，設(shè)計(jì)思路合理，但兩條之間的關(guān)系不夠?qū)Φ�，建議調(diào)整。

王果英（住建部標(biāo)準(zhǔn)定額司處長(zhǎng)）:

甘肅地方立法做了大量的工作，內(nèi)容很好，剛才楊主任給予了肯定。

新版輸油、輸氣管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范要求管道與建（構(gòu)）筑物距離為5米，管道保護(hù)法第三十條對(duì)5米核心保護(hù)區(qū)以內(nèi)提出要求，第三十一條對(duì)核心保護(hù)區(qū)外提出要求。2006年版的工程設(shè)計(jì)規(guī)范距離標(biāo)準(zhǔn)為15米，當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)本質(zhì)安全。專家解釋說，只有強(qiáng)度才能保安全，否則距離1公里也不安全。工程設(shè)計(jì)規(guī)范對(duì)保護(hù)本質(zhì)安全提出了要求。

條例草案第十二、十三條規(guī)定的內(nèi)容以及先建與后建的關(guān)系，對(duì)解決實(shí)際問題有意義，但從法律的角度看是否可行？草案第十二條提出保護(hù)距離為15、30米是否可行？新版輸油、輸氣管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范要求管道與建（構(gòu)）筑物距離為5米是強(qiáng)制性規(guī)定的最基本的要求，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可以提出更高的要求，法規(guī)能否突破？管道保護(hù)法律的宣傳應(yīng)加強(qiáng)，監(jiān)督實(shí)施很重要，權(quán)利和義務(wù)對(duì)等。條例有不少創(chuàng)新，如第十三、十六、十九條等。

王章學(xué)（公安部治安管理局處長(zhǎng)）：

2004年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立全國(guó)油氣田及輸油氣管道安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，10多年來，管道治安案件由每年1萬多起降到幾百起。今年，習(xí)近平總書記針對(duì)打孔盜油案件作了重要批示，截至目前只發(fā)生了29起。建議：

（1）將管道安保、反恐、預(yù)防打孔盜油寫入條例。

（2）單位內(nèi)部治安由單位負(fù)責(zé)、政府監(jiān)管， 政府不宜大包大攬。

（3）公安機(jī)關(guān)要有超前性，要解決滯后性問題，要提供公共安全服務(wù)（不是聯(lián)防）。

（4）條例應(yīng)完善責(zé)任追究、行政執(zhí)法罰則、保護(hù)距離問題等。

蔡衛(wèi)華（國(guó)土資源部法律中心法律處處長(zhǎng)）:

同意上述楊主任、劉處長(zhǎng)的觀點(diǎn)。管道建設(shè)屬于臨時(shí)用地，沒有明確管道企業(yè)的土地使用權(quán)。法律沒有“通過權(quán)”這一概念，所以不能進(jìn)行登記，可以先通過設(shè)置地役權(quán)解決，采取合同約定、有償通過，以后通過制定相關(guān)法律規(guī)定來解決。

盧成剛（國(guó)家能源局石油儲(chǔ)備中心副處長(zhǎng)）:

建議條例在規(guī)定各部門的職責(zé)分工上，發(fā)展改革委以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為主，其他部門的職責(zé)要更具操作性，不要成為互相推諉的依據(jù)。

建議條例補(bǔ)充地質(zhì)災(zāi)害防治問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村管道保護(hù)職責(zé)問題、調(diào)動(dòng)地方積極性問題、管道通過權(quán)問題、完整性管理問題、管道數(shù)據(jù)備案問題等規(guī)定。

許曉晨（北京市城市管理委員會(huì)管道保護(hù)工作辦公室主任）:

甘肅省在制定地方條例中做了大量的工作，條例針對(duì)性、操作性強(qiáng)，且有創(chuàng)新、有突破。

一是如果管道通過權(quán)問題不解決，占?jí)簡(jiǎn)栴}和土地糾紛矛盾永遠(yuǎn)解決不了。

二是增加了完整性管理規(guī)范要求，突出了高后果區(qū)管理、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)價(jià)，這對(duì)于摸清油氣管道的底數(shù)，為政府制定管道保護(hù)政策和行政執(zhí)法提供了可靠依據(jù)。

三是建立統(tǒng)一呼叫系統(tǒng)，有助于遏制第三方施工損壞管道行為。建議如下：

（1）增加對(duì)廢棄管道的處置要求，包括善后處理、環(huán)保處理等。

（2）增加反恐防控和公共安全方面的考慮。

（3）盡快出臺(tái)甘肅地方條例，對(duì)全國(guó)其他省的地方立法和管道保護(hù)工作提供指導(dǎo)。

王世聲（中石化法律部副處長(zhǎng)）:

條例明確了管道保護(hù)工作及各相關(guān)部門管道保護(hù)工作的法定責(zé)任，明確了建立管道通過權(quán)法律制度，但如何訂立管道通過權(quán)合同，還有很多工作要做，主要是管道工程在實(shí)施中與公路、鐵路打交道往往處于下風(fēng)，其原因是管道通過無法律授予的權(quán)力。

范墨林（河北省能源局處長(zhǎng)）：

在管道用地制度方面，條例實(shí)現(xiàn)了突破創(chuàng)新。長(zhǎng)期以來，土地使用問題解決不了，“前清后占”難以杜絕。甘肅要堅(jiān)定不移的抓下去，無論是采取通過權(quán)或地役權(quán)的方式。

希望條例盡快出臺(tái)，以彌補(bǔ)上位法的不足。主要是管道保護(hù)法與土地管理法、城鄉(xiāng)建設(shè)法和物權(quán)法不夠協(xié)調(diào)，實(shí)際上是違法保護(hù)了少數(shù)企業(yè)的利益，在執(zhí)行中存在很多的問題。

條例明確了各部門職責(zé)，可以防止扯皮現(xiàn)象，比浙江、遼寧條例更具體。

條例第十二條要考慮保護(hù)和用地的矛盾，距離問題十分重要，地廣人稀的可能容易通過，也存在有的地方堅(jiān)決不讓你過，不給路由，要考慮可操作性。

條例非常好，開了先例，受益匪淺，希望盡快出臺(tái)。

孫寶東（中石化新氣管道公司對(duì)外關(guān)系部副主任）：

新粵浙煤制天然氣管道總長(zhǎng)8372公里，2015年9月經(jīng)國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)，即將開工建設(shè)。此次參加條例的討論，我們受益匪淺。

（1）條例的四大亮點(diǎn)。包括預(yù)防打孔盜油和第三方損壞問題；建立管道通過權(quán)，解決“臨時(shí)征用、永久使用”問題；責(zé)任清單實(shí)現(xiàn)責(zé)任細(xì)化問題；應(yīng)急管理問題。

（2）對(duì)條例的四點(diǎn)建議。管道通過權(quán)盡快形成成果；明確管道保護(hù)距離問題，如條例第十二條規(guī)定15米、30米的話，已建成管道怎么辦？第三方施工一般由施工企業(yè)與管道企業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)解決，政府只協(xié)調(diào)有爭(zhēng)議的項(xiàng)目；將第十三條中“建設(shè)單位”改為“運(yùn)營(yíng)單位”比較合理。

楊羽（中石化安監(jiān)局處長(zhǎng)）:

管道被破壞的原因：一是蓄意破壞；二是自然因素；三是第三方損壞。條例明確了建立預(yù)防第三方施工損壞機(jī)制問題，很好。建議在條例第七條中明確預(yù)防第三方施工損壞是哪些部門的責(zé)任，其中公安部門有什么責(zé)任，應(yīng)做哪些工作？

韓玉鑫（國(guó)家安監(jiān)總局三司油氣管道監(jiān)管處副處長(zhǎng)）:

條例已出6稿，很不容易，也很有必要。建議：

（1）土地通過權(quán)。很有必要，要進(jìn)一步明確細(xì)化，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制決定該制度能否順利落地。

（2）安全保護(hù)距離。條例第十二條規(guī)定15米、30米，達(dá)到這個(gè)要求就安全了嗎？不一定。所以叫“保護(hù)距離”為好，第十二條留了口子，難以保證落實(shí)。但長(zhǎng)輸高壓管道離城市越遠(yuǎn)越好。

（3）部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。進(jìn)一步細(xì)化管道保護(hù)工作聯(lián)席會(huì)議制度。

（4）統(tǒng)一呼叫系統(tǒng)。以大數(shù)據(jù)為支撐，建立省一級(jí)的平臺(tái)，國(guó)家目前正在建設(shè)地理信息系統(tǒng)，將來有可能實(shí)現(xiàn)相互對(duì)接。

（5）完整性管理規(guī)范。管道及附屬設(shè)施實(shí)行完整性管理，也就是全生命周期管理，很有必要。

（6）預(yù)警網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。條例第二十條提出的建立第三方施工預(yù)警網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，到底是網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)還是預(yù)警系統(tǒng)，是信息平臺(tái)還是信息系統(tǒng)？

（7）管道保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。遼寧省設(shè)定從省到縣的管道保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

最后，建議條例盡快出臺(tái)。

2016年第6期（總第31期）