編者按： 《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》修訂工作已經(jīng)啟動。為了配合國家有關(guān)部門開展這項工作，《管道保護》編輯部邀請有關(guān)專家就進一步完善法律相關(guān)條款問題進行了討論和交流。現(xiàn)將專家的發(fā)言摘要刊登如下，歡迎廣大讀者積極參與討論，發(fā)表自己的意見和建議。熱線電話： 0931--8960283、 8960051。

王如君（中國安全生產(chǎn)科學研究院副總工程師）： 石油天然氣管道保護法施行近8年來，在保障石油和天然氣安全輸送，保障國家能源安全等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，全方位改革持續(xù)推進，管道保護法施行過程中面臨的公共安全弱化、責權(quán)利不匹配、新建管道路由難以落實等難點問題逐漸暴露出來，亟待堅持問題導向，開展法律修訂工作，有以下幾點建議。

1. 建立全過程安全管理體系。建議借鑒國際成熟經(jīng)驗和作法，將管道安全上升到國家經(jīng)濟安全和能源安全戰(zhàn)略高度，將石油天然氣管道保護法改為石油天然氣管道安全法，建立從規(guī)劃、建設、運行、檢測檢驗、應急、直至廢棄處置的全過程安全管理體系，明確國家、相關(guān)部門、地方政府、管道企業(yè)、管道途經(jīng)地土地權(quán)益人等各相關(guān)方的權(quán)利和責任。

2. 重視管道帶來的公共安全問題。目前管道保護法保護的重點是石油天然氣管道，并從保護管道安全的角度出發(fā)提出了“5米”的距離要求，并未充分考慮管道帶來的公共安全問題。管道輸送油氣等易燃易爆介質(zhì)，采用大口徑、高壓力等輸送工藝，多起事故后果表明其影響范圍遠超過“5米”，建議充分考慮管道帶來的潛在事故影響，將其納入國家公共安全體系，統(tǒng)籌考慮解決管道安全和公共安全問題。

3. 探討分稅和用地補償方式。目前尚未建立向管道途經(jīng)地方政府納稅體制，同時多種征地方式并存，難以充分保障土地權(quán)益人的利益，影響相關(guān)方的積極性。建議建立管道途經(jīng)地區(qū)收益分配機制，研究管道建設用地征地方式，明確管道地下通過權(quán)利，保障土地權(quán)益人利益，提高地方政府和自然人保護管道的主動性。

4. 加強規(guī)劃統(tǒng)籌立法建設管道走廊。部分地方政府對城鄉(xiāng)規(guī)劃和油氣管道專項規(guī)劃統(tǒng)籌不足，管道迫于地方經(jīng)濟發(fā)展改線的情況普遍，或者管道企業(yè)僅從自身利益出發(fā)選線，資源浪費嚴重。建議以安全為前提，做好相關(guān)規(guī)劃統(tǒng)籌，借鑒北京、上海等地集中建設城市管廊帶作法，立法建設城鎮(zhèn)管道走廊，嚴格做好管廊兩側(cè)土地的規(guī)劃與分類管控，既保障管道走廊周邊公共安全，又提高地方土地使用效益。

5. 著重加強管道高后果區(qū)管理。多起造成嚴重人員傷亡的管道事故均是發(fā)生在高后果區(qū)，由于信息溝通不暢、應急處置不力等原因，小事故容易導致嚴重后果。建議政府加強管道高后果區(qū)特別是人員密集型高后果區(qū)安全管理，企業(yè)強化技術(shù)、管理等措施，提升應急處置能力，有效防范重特大事故。

6. 持續(xù)推進管道完整性管理。實施管道完整性管理是持續(xù)做好管道安全管理、保障管道安全平穩(wěn)運行的有效方法，目前我國管道完整性管理工作尚處于起步階段。建議充分借鑒北美地區(qū)管道完整性管理成功經(jīng)驗和作法，強制推行管道完整性管理，建立長效管理機制，提升管道安全管理水平。

吳海東（中國石化管道儲運有限公司副總工程師、安全總監(jiān)）： 近年來，多起重大管道安全事故引起了政府及公眾對管道保護工作的高度關(guān)注。應抓住這次修法的歷史機遇，完善政府部門、管道企業(yè)、社會公眾及相關(guān)行業(yè)對管道安全應承擔的責任，處理好相關(guān)利益方的關(guān)系，促進管道行業(yè)和沿線經(jīng)濟社會健康發(fā)展。

1. 人口密集型高后果區(qū)的產(chǎn)生，大都和地方城鄉(xiāng)建設規(guī)劃有密切關(guān)系。地方政府應是高后果區(qū)管控責任主體，主導識別、評估、管控、監(jiān)管等一系列工作。后開工建設工程應禁止形成人口密集型高后果區(qū)。已形成的高后果區(qū)應嚴格依法依規(guī)加強管理。如果沒有政府的主導，管道企業(yè)不但不能實現(xiàn)對人口密集型高后果區(qū)的有效管控，甚至連日常的管體檢維修質(zhì)量都難以保證。加強政府在這方面的責任，有助于從源頭上降低新產(chǎn)生高后果區(qū)的可能性。

2. 縱觀世界各國，對打孔盜油現(xiàn)象從來都是嚴懲不貸。國內(nèi)的經(jīng)驗教訓表明：凡是當?shù)卣�府高度重視的地區(qū)，管道周邊治安環(huán)境良好，打孔盜油案件很少發(fā)生；反之，則打孔盜油事件屢禁不止。應明確當?shù)卣�府反打孔盜油破壞的主體責任，加大打擊力度，為管道安全運行創(chuàng)造良好社會環(huán)境。

3. 2002年，美國政府在重大事故的警醒下，頒布促進管道安全法案，明確要求高后果區(qū)應開展管道完整性管理。這是因為高后果區(qū)事故事關(guān)公眾安全，屬于政府管理責任。應明確我國地方政府推進實施管道完整性管理的主導作用，對高后果區(qū)完整性管理計劃的制定和落實，全面介入，深度管理。

4. 現(xiàn)行管道保護法第三十一條要求居民區(qū)、學校、加氣站、儲罐等區(qū)域與管道的安全距離應滿足國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求，但相關(guān)的國家技術(shù)規(guī)范目前還是空白。在管道保護實踐中，雖明知是安全隱患，但因為缺少標準而無法判定并采取相應措施。建議用定量風險評估的方法，將風險不可接受的情況判定為隱患。將萌芽狀態(tài)的隱患治理放在突出重要的地位。

5. 定量化、精確化的風險評價工作需要大數(shù)據(jù)的支撐，需要長期持續(xù)的收集和整合國內(nèi)全部管道企業(yè)的相關(guān)評價數(shù)據(jù)和專業(yè)資料。單個企業(yè)或企業(yè)集團無法完成該項工作，建議發(fā)揮行業(yè)協(xié)會組織在這方面的作用。當前，迫切需要完善管道風險評價細則，建立和持續(xù)充實風險評價信息數(shù)據(jù)庫，深入研究各種問題要素的全概率模型，開發(fā)和持續(xù)升級評價軟件，滿足行業(yè)簡潔化、精確化定量評價的需求。因此，應將行業(yè)協(xié)會的職責納入法律條款，支持協(xié)會的發(fā)展。

常大海（原中石油中亞天然氣管道公司中塔項目部副總經(jīng)理）： 油氣管道安全事關(guān)國民經(jīng)濟發(fā)展、民眾生命財產(chǎn)安全。石油天然氣管道保護法的頒布實施，使管道保護有法可依，管道安全開始得到全社會的重視。修法的目的是為了適應新的形勢，更好的保障管道安全運行。

1. 在今年3月召開的管道保護法修訂工作研討會上，有專家提出可否將管道保護法修改為管道安全保護法的建議值得研究�！氨Ｗo”是指針對管道遭受破壞和攻擊所采取的防護措施，“安全”是指采取積極措施避免管道進入危險狀態(tài)或遭遇危險。保護是為了安全，安全離不開保護。名稱增加兩個字，相應補充有關(guān)內(nèi)容，可以更好地體現(xiàn)安全第一的宗旨，使這部法律更好地服務于我國能源安全和公共安全。

2. 管道保護法規(guī)定管道中心線兩側(cè)各5米內(nèi)禁止一系列危害管道的行為，但對這一區(qū)域的名稱未作定義，建議將這一區(qū)域按照國際通用名稱 “Right of way”稱之為 “路權(quán)”或者“管廊”。另外，該寬度很難滿足大型管道的維搶修作業(yè)，尤其是換管作業(yè)，建議至少應將公稱直徑1 000 毫米以上的管道中心線兩側(cè)的距離由5米增至7.5米。

3. 管道保護法規(guī)定在管道線路兩側(cè)修建建筑物，其距離應當符合國家技術(shù)規(guī)范和強制性要求，但該條款過于原則。參照加拿大等國的作法，建議將路權(quán)（管廊）邊界線向外延伸至200米內(nèi)的土地設置為協(xié)商區(qū)，在該區(qū)域進行土地開發(fā)項目需與管道企業(yè)協(xié)商，在確認土地開發(fā)方案對管道運行不構(gòu)成威脅的情況下，地方政府相關(guān)部門予以批準。另外在協(xié)商區(qū)內(nèi)的土地開發(fā)項目應在地方政府登記注冊，防止日后私自擴建改建。

4. 在天然氣管道潛在影響區(qū)和石油管道兩側(cè)200米范圍內(nèi)建立撤離通道及避險區(qū)，以供這些區(qū)域的居民在管道發(fā)生事故時能快速撤離至避險區(qū)或安全地帶。當?shù)刂鞴軝C構(gòu)與管道企業(yè)應定期進行管道事故應急演練，檢驗緊急響應預案的可行性。

5. 從國家層面推動直呼系統(tǒng)（One-CallSystem）的設置和布局，明確直呼系統(tǒng)以及擁有地下線纜和構(gòu)筑物企業(yè)的責任及義務，使其盡早在管道保護方面發(fā)揮積極作用，養(yǎng)成作業(yè)者在管道兩側(cè)挖掘作業(yè)前打電話咨詢的習慣。

6. 管道企業(yè)應對管道周邊公眾開展宣傳教育活動，使公眾掌握管道險情辨識技能，并能對管道險情作出正確的響應。建立和諧企地關(guān)系，提高公眾自覺保護管道的意識。

7. 建立國家管道事故數(shù)據(jù)庫，供同行業(yè)和社會公眾查閱借鑒。依法查處不報和瞞報事故的行為。

8. 法律文本應列出所引用的主要法律法規(guī)及標準規(guī)范，以方便用戶參照執(zhí)行。

王偉（中海油集團公司質(zhì)量健康安全環(huán)保部安全監(jiān)督處處長）： 管道保護法規(guī)定“國務院可以根據(jù)海上石油、天然氣管道的具體情況，制定海上石油、天然氣管道保護的特別規(guī)定”。 目前我國海洋石油天然氣管道近300條，總長度達5 000余公里。隨著我國海洋開發(fā)活動的加快，港口航道和跨海橋梁等工程建設，海上航運交通、捕魚養(yǎng)殖等活動頻繁，管道建設和保護的空間被擠壓。為了避開其他用�；顒樱�往往繞道鋪設，增加了管道安全運行風險。近年來因各類施工作業(yè)、拋錨拖錨、漁業(yè)活動以及惡劣的氣候條件等，多次發(fā)生外力破壞海洋石油天然氣管道事件。部分地區(qū)海邊大排檔距離海管登陸段僅5米左右，且采用明火做飯，阻撓企業(yè)設置警示標識。建議這次修法時，將海洋石油天然氣管道保護條例作為配套行政規(guī)章。此外，結(jié)合工作實際再談幾點建議，供修訂時參考。

1. 增加油氣管道專項規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃相銜接的要求。油氣管道建設規(guī)劃應當符合土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，并納入相關(guān)專項規(guī)劃及控制性詳細規(guī)劃，與城市地下管網(wǎng)、地下軌道交通等各類地下空間和設施統(tǒng)一考慮、整體布局。納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的管道建設臨時用地，不得擅自改變原土地性質(zhì)。

2. 增加管道途經(jīng)地區(qū)稅收分配政策，增加管道企業(yè)對途經(jīng)地區(qū)財政貢獻率，調(diào)動地方政府和受影響群眾保護管道的積極性。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府管道保護工作的職責。

3. 進一步明確油氣管道保護和安全距離。明確管道通過特殊地段（例如管道路由所限無法滿足5米距離的情況下）需采用加管涵、加大埋深、深度定向穿越等安全技術(shù)措施，并開展風險評估。國內(nèi)油氣管道設計理念是控制管道自身的安全性，即采用控制管道及構(gòu)件的強度和嚴密性，做好質(zhì)量保障體系系統(tǒng)工程。管道施工采用定向鉆穿越，既是一種施工工法，又是一種保護措施，如部分管道采用定向鉆穿越時管道埋深可達幾十米。

4. 制定配套行政法規(guī)或?qū)嵤┘殑t，健全油氣輸送管道保護相關(guān)法規(guī)標準體系，將一些相關(guān)技術(shù)細節(jié)、實施步驟和方法納入法規(guī)中，如管道保護措施的形式、管道通過土地的補償標準、管道建設工程與其它建設工程相遇技術(shù)標準體系等。

5. 建立全國管道大數(shù)據(jù)平臺，設立免費管道保護國家統(tǒng)一呼叫系統(tǒng)，明確要求所有的地下施工作業(yè)活動必須得到該機構(gòu)的指導支持。加大管道保護法普法和宣傳，提升全社會管道保護的自覺性和主動性，擴大管道周邊居民和建設施工企業(yè)的參與度。

朱行之（甘肅省管道保護協(xié)會會長）： 制定管道保護法是為了預防和制止違法占壓、施工挖掘損壞管道和打孔盜油等行為，并從管理體制機制、規(guī)劃建設、運行保護、工程相交相遇和法律責任等方面進行了規(guī)范。經(jīng)過近8年的實踐證明，制定這部法律很有必要，對保障管道外部安全發(fā)揮了重要作用。

管道保護法實施以來，接連發(fā)生了幾起重大事故，反過來也成為檢驗法律效果的一面鏡子，迫切需要以問題為導向，對法律及時修訂完善。如對公共安全問題強調(diào)不夠；監(jiān)管制度不健全，設立管道保護主管部門的初衷和效果不統(tǒng)一；強調(diào)了外部保護，對管道本體保護規(guī)定不具體；缺乏利益補償機制，等等。為此建議在法律修訂時重點考慮以下幾點。

1. 將管道保護工作納入安全生產(chǎn)的大格局，建立以保障管道安全和公共安全為目標的安全責任體系和監(jiān)管體系，與中央關(guān)于建立黨政領(lǐng)導干部安全生產(chǎn)責任制的要求相一致。在安委會的統(tǒng)一領(lǐng)導下，明確政府的領(lǐng)導責任，企業(yè)的主體責任，將管道規(guī)劃、選線、外部安保、安全監(jiān)管、應急救援、事故查處等監(jiān)管職責明確劃分給相關(guān)部門，各負其責。不再籠統(tǒng)設立主管管道保護工作的部門。

2. 明確管道建設規(guī)劃、選址和廢棄處置由發(fā)改部門負責；路由許可和建立管道地役權(quán)制度由國土部門負責；管道工程與其他工程相交相遇關(guān)系處理由建設部門負責；預防和查處恐襲、打孔盜油、占壓、施工挖掘損壞管道等外部違法行為由公安部門負責；行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管由能源主管部門負責（從建立綜合運輸監(jiān)管體系考慮，建議調(diào)整為交通運輸管理部門負責）；應急救援和事故查處由應急管理部門負責。

3. 明確管道企業(yè)負責管道設計、施工和日常運營維護，對保障管道本體安全負有主要責任，主動接受政府有關(guān)部門的監(jiān)管，自覺推行管道完整性管理規(guī)范，將主要精力放在內(nèi)部的安全運行管理上。

4. 建立管道地役權(quán)制度。依據(jù)物權(quán)法規(guī)定辦理管道地役權(quán)登記，由國土部門組織管道企業(yè)與土地權(quán)利人簽訂地役權(quán)合同，管道企業(yè)取得管道地下通過和檢測、維修作業(yè)等權(quán)利，并對土地權(quán)利人給予補償；土地權(quán)利人履行管道保護法規(guī)定的各項義務。

5. 在管道核心保護區(qū)（中心線兩側(cè)各5米）兩側(cè)設立管道保護帶（油管道20米、氣管道30米），設立安全咨詢區(qū)和應急響應區(qū)域（不小于事故影響半徑）。在管道保護帶范圍內(nèi)禁止修建人口密集場所和危險化學品生產(chǎn)經(jīng)營場所；在安全咨詢區(qū)修建上述場所，由建設單位進行風險評價，并經(jīng)政府有關(guān)部門批準后方可建設。在高后果區(qū)應設置應急響應區(qū)域。

6. 在修訂法律的同時完善相關(guān)技術(shù)標準，盡快制定與法律配套的法規(guī)。

2018年第3期（總第40期）