姜長(zhǎng)壽

2014年，青島東黃輸油管道因原油泄漏發(fā)生爆炸，致使63人不幸遇難、 156人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)7.5億多元（圖 1）。

圖 1 青島“11·22”管道爆炸事故影響區(qū)域

1 必要性和緊迫性

目前，我國(guó)油氣管道總里程已達(dá)到12.5萬(wàn)公里，基本形成原油、成品油、天然氣輸送主干管道及區(qū)域網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施和西北、東北、西南、沿海四大資源進(jìn)口通道。在油氣管道輸送服務(wù)于全面建成小康社會(huì)和惠及億萬(wàn)民眾生產(chǎn)生活的同時(shí)，管道沿線城鎮(zhèn)人口密集型高后果區(qū)的大量增加，給管道周邊公共安全帶來(lái)了很大風(fēng)險(xiǎn)。

青島“11·22”事故之所以慘重，與爆炸位置處于人口密集型高后果區(qū)有著直接的關(guān)系。

近年來(lái)，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，許多原來(lái)在郊區(qū)的管道逐漸被居民區(qū)、學(xué)校等包圍，形成了許多人口密集型高后果區(qū)。由此引發(fā)的市政規(guī)劃與管道矛盾以及公共安全、環(huán)境安全問(wèn)題正日趨復(fù)雜。加強(qiáng)高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管控，已成為當(dāng)前管道安全保護(hù)中的重中之重。

借鑒國(guó)外實(shí)施完整性管理的立法經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)管道保護(hù)法實(shí)施以來(lái)各級(jí)政府和管道企業(yè)的成功實(shí)踐，認(rèn)真貫徹《國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室關(guān)于實(shí)施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制的意見(jiàn)》,加快推進(jìn)完整性管理法律制度建設(shè)，用法治的思維破解高后果區(qū)管理的難題，是一項(xiàng)非常必要和緊迫的任務(wù)。

2 事故是一面鏡子

青島“11·22”特大安全責(zé)任事故折射出管道高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管控缺陷主要表現(xiàn)在規(guī)劃混亂、隱患失察、救援不力三個(gè)方面。

2.1 規(guī)劃混亂問(wèn)題

東黃輸油管道投產(chǎn)初期，周邊區(qū)域人煙稀少，隨著城市化進(jìn)程加快中，由于規(guī)劃審批把關(guān)不嚴(yán)，致使事故發(fā)生區(qū)域輸油管道緊鄰城區(qū)道路，危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)、油氣管道與居民區(qū)、學(xué)校等近距離或交叉布置，形成人口密集型高后果區(qū)與高風(fēng)險(xiǎn)安全隱患。

在與管道交叉的市政排水明渠改為暗渠工程時(shí)，未能作為單獨(dú)市政工程規(guī)劃予以重視，未與管道企業(yè)溝通協(xié)商和采取保護(hù)措施。

管道在排水暗渠內(nèi)懸空架設(shè)的工程設(shè)計(jì)，存在海水倒灌加劇管道腐蝕和原油泄漏進(jìn)入排水暗渠的風(fēng)險(xiǎn)，且不利于日常維護(hù)和維搶修的缺陷。

2.2重大隱患失察

事發(fā)當(dāng)年?yáng)|黃輸油管道已運(yùn)行27年，處于失效浴盆曲線的事故高發(fā)期，但地方與管道企業(yè)疏于管線高后果區(qū)段風(fēng)險(xiǎn)管理，多次安全檢查始終未發(fā)現(xiàn)事故段管道嚴(yán)重腐蝕減薄、排水暗渠形成密閉空間等重大隱患。

管道企業(yè)未對(duì)已確定事故段管道防腐層大修等問(wèn)題及時(shí)跟進(jìn)，管道巡護(hù)、搶維修制度針對(duì)性與操作性不強(qiáng)。

相關(guān)部門未把處于高后果區(qū)高風(fēng)險(xiǎn)管段作為監(jiān)督檢查的重點(diǎn)，未督促企業(yè)落實(shí)管道改建計(jì)劃和完善應(yīng)急預(yù)案，對(duì)在排水暗渠上違章搭建臨時(shí)工棚隱患失察，導(dǎo)致事故傷亡擴(kuò)大。

2.3 應(yīng)急救援不力

管道泄漏之后未能在第一時(shí)間內(nèi)及時(shí)疏散處于人口密集高后果區(qū)段的群眾，導(dǎo)致群死群傷事件發(fā)生。

事發(fā)當(dāng)時(shí)地方政府未及時(shí)提升應(yīng)急預(yù)案響應(yīng)級(jí)別，現(xiàn)場(chǎng)指揮協(xié)調(diào)應(yīng)急救援不力，未及時(shí)采取通知和疏散群眾，也未能發(fā)現(xiàn)和制止企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處置人員違規(guī)違章操作等問(wèn)題。

管道企業(yè)對(duì)事故風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估出現(xiàn)嚴(yán)重錯(cuò)誤，未按要求及時(shí)全面報(bào)告泄漏量、泄漏油品等信息，應(yīng)急救援人員對(duì)自己的職責(zé)和應(yīng)對(duì)措施不熟悉，現(xiàn)場(chǎng)處置人員未對(duì)泄漏區(qū)域?qū)嵤┯行Ь�戒和圍擋，盲目�?dòng)用非防爆設(shè)備進(jìn)行作業(yè)，嚴(yán)重違規(guī)違章。

上述問(wèn)題表明，盡管輸油管道的延伸，有力促進(jìn)了地方石化等產(chǎn)業(yè)與城市化發(fā)展，但由于市政規(guī)劃混亂與管理缺失，結(jié)果形成了輸油管道與市政排水、道路管線相交的局面，周邊則分布了化工企業(yè)和人口密集區(qū)域等高后果區(qū)，致使當(dāng)?shù)鼐用袷聦?shí)上居住于“火藥桶”之上，是最終導(dǎo)致這次事故災(zāi)難性后果的重要原因。

3 建立高后果區(qū)管理制度建議

高后果區(qū)管理制度建設(shè)包括建立責(zé)任清單、完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)階段管理、完善應(yīng)急機(jī)制、拓寬參與渠道、明晰法律責(zé)任等內(nèi)容。

3.1 建立責(zé)任清單

建立包括地方政府、主管部門、相關(guān)部門和管道企業(yè)等方面對(duì)高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)有效管控的責(zé)任清單。

地方政府通過(guò)健全管道監(jiān)管機(jī)構(gòu)，督查、考核有關(guān)部門、下級(jí)政府和管道企業(yè)開(kāi)展管道保護(hù)工作與推行完整性管理，落實(shí)屬地管理責(zé)任。

主管部門履行指導(dǎo)、監(jiān)督管道企業(yè)推行管道完整性管理，開(kāi)展公眾宣傳培訓(xùn)，加強(qiáng)行政執(zhí)法工作的行業(yè)管理責(zé)任。

國(guó)土、城建、交通、水利等部門履行城鄉(xiāng)等規(guī)劃與管道規(guī)劃銜接，管道周邊建設(shè)項(xiàng)目審批及與管道保持法規(guī)規(guī)定的保護(hù)距離，防范地區(qū)等級(jí)升級(jí)和新增高后果區(qū)的部門管理責(zé)任。

管道企業(yè)履行管道全生命周期實(shí)施完整性管理的主體責(zé)任，采取“三防”措施，規(guī)避、消減高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

3.2 完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)

完善相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，包括修訂管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范等，完善規(guī)劃設(shè)計(jì)階段對(duì)高后果區(qū)識(shí)別與避讓等內(nèi)容，制定管道規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)、管道安全距離標(biāo)準(zhǔn)，提高相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的體系化、協(xié)同性水平。建議在修訂管道保護(hù)法時(shí)明確在管道中心線兩側(cè)設(shè)立管道保護(hù)帶和安全咨詢區(qū)，避免新增高后果區(qū)。

3.3 加強(qiáng)階段管理

高后果區(qū)管理涵蓋管道全生命周期，重點(diǎn)加強(qiáng)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等階段的風(fēng)險(xiǎn)防控。

規(guī)劃期管理。在管道和其他專項(xiàng)規(guī)劃編制中，要按照“公共安全第一、環(huán)境保護(hù)第一”的原則，提高規(guī)劃的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和安全性，合理設(shè)置安全容量，防范實(shí)施中形成過(guò)多的人口密集型、環(huán)境敏感型等高后果、高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)段。在規(guī)劃審核中，要把符合公共安全強(qiáng)制性要求放在第一位，實(shí)行審核責(zé)任制，嚴(yán)禁在管道周邊設(shè)置人口密集型建筑物和易燃易爆物品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存場(chǎng)所。在規(guī)劃公示中，要向社會(huì)公眾講明高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控要求，強(qiáng)化公共安全社會(huì)監(jiān)督。在管道規(guī)劃與地方城鄉(xiāng)規(guī)劃的銜接中，重點(diǎn)防范人口密集場(chǎng)所等公共設(shè)施逐漸逼近管道，重點(diǎn)預(yù)防與其他線性工程產(chǎn)生大量交叉相遇工程等。新編制城鄉(xiāng)規(guī)劃及各專項(xiàng)規(guī)劃中，要充分考慮安全因素，重點(diǎn)關(guān)注與已有管道發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，并保持合理的保護(hù)距離等。

建設(shè)期管理，重點(diǎn)做好管道路由多方案比選，選線方案要避開(kāi)城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)和高后果區(qū)，受條件限制難以避開(kāi)的應(yīng)事先采取增加壁厚、套管、埋深等加強(qiáng)措施。施工中重點(diǎn)做好材質(zhì)采購(gòu)、焊接和水工保護(hù)等方面質(zhì)量的提升。

運(yùn)行期管理,重點(diǎn)做好周期性（至少每18個(gè)月開(kāi)展一次）的高后果區(qū)識(shí)別，重點(diǎn)監(jiān)測(cè)安全風(fēng)險(xiǎn)較大的高后果區(qū)和場(chǎng)所，定期開(kāi)展管道內(nèi)外檢測(cè)和缺陷及時(shí)修復(fù)工作，重點(diǎn)預(yù)防第三方施工挖掘損壞管道事件發(fā)生，督促地方加強(qiáng)第三方項(xiàng)目的規(guī)劃許可和施工許可管理，重點(diǎn)關(guān)注其他項(xiàng)目與管道相交相遇可能形成密閉空間、或形成人口密集型高后果區(qū)等風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)走訪協(xié)調(diào)管道沿線政府有關(guān)部門，及時(shí)掌握建設(shè)施工信息等。

3.4 完善應(yīng)急機(jī)制

制定區(qū)域管道事故應(yīng)急預(yù)案，將管道事故應(yīng)急處置納入?yún)^(qū)域生產(chǎn)安全事故、環(huán)境事故應(yīng)急處置預(yù)案，開(kāi)展公共安全應(yīng)急宣傳，組織開(kāi)展區(qū)域應(yīng)急救援聯(lián)演練，提高事故現(xiàn)場(chǎng)指揮、通訊和應(yīng)急救援處置能力。

管道企業(yè)推行“一風(fēng)險(xiǎn)源一預(yù)案”制度，按照高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)類型，做到“一區(qū)一案”，且與區(qū)域應(yīng)急預(yù)案相銜接，做好風(fēng)險(xiǎn)告知、公眾宣傳、逃生培訓(xùn)和撤離通道布設(shè)，并定期演練和評(píng)估。

3.5 拓寬參與渠道

制定實(shí)施高后果區(qū)社會(huì)公眾安全宣傳教育計(jì)劃。

設(shè)立管道保護(hù)統(tǒng)一呼叫電話，向社會(huì)提供高后果區(qū)段風(fēng)險(xiǎn)防范投訴舉報(bào)、事故報(bào)告、信息咨詢等服務(wù)平臺(tái)。

設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)發(fā)現(xiàn)違法挖掘行為、地質(zhì)災(zāi)害報(bào)警者，或在管道保護(hù)工作中成績(jī)顯著者，給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。

成立地下聯(lián)盟或管道保護(hù)社會(huì)組織，發(fā)揮其在法律宣傳、制度設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)編寫(xiě)、企業(yè)評(píng)價(jià)和社會(huì)監(jiān)督中的積極作用。

3.6 明晰法律責(zé)任

明確管道企業(yè)未開(kāi)展管道高后果區(qū)識(shí)別，或者疏于對(duì)高后果區(qū)段管理，對(duì)第三方施工未采取保護(hù)措施，或者未盡到監(jiān)護(hù)責(zé)任，致使發(fā)生管道安全事故的法律責(zé)任。

加大對(duì)管道保護(hù)區(qū)域內(nèi)違法施工等行為的處罰力度。

明確政府部門在規(guī)劃許可、項(xiàng)目審批、日常監(jiān)管、隱患整治、應(yīng)急救援中對(duì)高后果區(qū)管理失職的法律責(zé)任。

4 結(jié)束語(yǔ)

前事不忘，后事之師。汲取青島“11·22”事故的沉痛教訓(xùn)，高度重視城市規(guī)劃與管道規(guī)劃沖突矛盾導(dǎo)致高后果區(qū)形成危及公共安全問(wèn)題，加快高后果區(qū)完整性管理法律制度建設(shè)，推動(dòng)構(gòu)筑風(fēng)險(xiǎn)防控和隱患整治雙重機(jī)制，夯實(shí)遏制重特大事故和保障公共安全的基礎(chǔ)，已到了非常緊迫、刻不容緩的時(shí)刻了。

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作者：姜長(zhǎng)壽，男，1951年生，高級(jí)工程師，現(xiàn)任甘肅省管道保護(hù)協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)。

《管道保護(hù)》2018年第4期（總第41期）