畢湘薇  傅全樂

國家能源局國家石油儲備中心

摘要：通過研究美國油氣管道保護和安全監(jiān)管體系，論述了美國油氣長輸管道的基本情況以及政府部門監(jiān)管的模式、措施和特點，提出了國內提高管道保護和安全管理水平的相關建議，旨在為我國健全制度體系、推廣完整性管理以及創(chuàng)新政府監(jiān)管手段等方面提供借鑒經(jīng)驗。

關鍵詞：油氣長輸管道；安全管理；監(jiān)管機制

當前，油氣管道保護和安全監(jiān)管是我國政府和企業(yè)重中之重，相比發(fā)達國家，我國相關監(jiān)管體系和管道保護技術仍有差距。美國油氣管網(wǎng)發(fā)展歷程長，安全監(jiān)管體系較為健全，管道保護技術領先，措施有力，可供借鑒。

1 美國長輸管道基本情況

美國是全球油氣管道里程最長的國家，已建設運行長輸管道近83萬千米，其中原油、成品油管道34萬余千米，天然氣管道48萬余千米。從分布上看：美國油氣管道覆蓋50個州，以德克薩斯、俄克拉荷馬等南部灣區(qū)為供給核心，按保障消費需求的原則，形成依次輻射東海岸、中西部、落基山脈地區(qū)的管網(wǎng)布局。從役齡上看：美國管道老齡化較為嚴重，20世紀60年代前投產(chǎn)管道約占總量半數(shù)，運行最久管道已近百年。隨著美國管道設施逐漸老化，由材料設備腐蝕等因素引發(fā)的管道失效事件比例增加，約占57.4%。但美國事故總量逐年呈現(xiàn)下降趨勢，2016年造成人員傷亡或財產(chǎn)損失大于五萬美元以上管道事故總計37次，其中輸氣管道占11%，輸油管道占5%，其余為城市燃氣管道，相比2000年，事故率降低了近40%。

2  美國政府部門油氣管道保護和安全監(jiān)管情況

2.1 監(jiān)管體系

在橫向分工方面，聯(lián)邦政府共7個部門涉及油氣管道保護和安全監(jiān)管職責，彼此分工明確。交通部管道和危險材料安全管理局（PHMSA）承擔長輸、集輸以及城市燃氣管道安全監(jiān)管職責。能源部聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會承擔項目核準以及市場、價格監(jiān)管等行業(yè)管理職責。其他如國土安全部、國家環(huán)境保護局等部門各司其職，形成了較為健全的責任體系。在縱向分工方面，聯(lián)邦PHMSA負責跨州油氣管道，共設立5個派出機構分區(qū)域實施監(jiān)管。各州州政府大部分設立對口的交通部門負責州內油氣管道監(jiān)管。聯(lián)邦與各州工作相對獨立，在重大問題上聯(lián)邦負有許可和認證等權力并對各州給予指導。

2.2 監(jiān)管措施

一是實行強制與績效組合監(jiān)管。一方面PHMSA制定管道運行最低安全規(guī)定并強制企業(yè)執(zhí)行，例如高后果區(qū)內管道必須開展管道完整性管理，及明確規(guī)定部分缺陷修復標準和時限等。另一方面要求企業(yè)制定“零泄漏”目標并對安全績效的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。二是轉型預防式管理模式。2002年將完整性管理納入聯(lián)邦法規(guī)要求，推廣基于風險的安全管理模式。其后對3000余家管道企業(yè)完整性管理方案進行審核并加大執(zhí)行監(jiān)管，這是美國管道事故率整體降低的關鍵因素。三是嚴格執(zhí)法監(jiān)督和事故處罰。美國政府部門執(zhí)法人員數(shù)量和檢查頻率不斷提高，PHMSA現(xiàn)有員工達400余人，對危害管道安全行為的處罰力度也在不斷加大，尤其因管理疏漏造成的責任事故，政府部門將處以巨額罰款。華盛頓州事故中事故企業(yè)被處以1.12億美元罰金，并因后續(xù)7億美元的刑事和民事索賠宣告破產(chǎn)。

2.3 監(jiān)管特點

一是注重制度保障。美國政府建立了以聯(lián)邦法律為主、州法律為輔，大量引入?yún)f(xié)會標準等的多層次法規(guī)標準體系，對管道全生命周期做出了具體要求并不斷修訂完善，健全的法規(guī)標準體系為政府履職和企業(yè)落實主體責任奠定了基礎。二是注重技術研發(fā)。美國政府重視并鼓勵企業(yè)對前沿技術和知識的研究創(chuàng)新，政府基金在推動智能化、信息化建設中也起到支持作用，多領域技術均為國際領先。三是注重公眾宣傳。公眾行為對管道安全意義重大，美國政府采取多種措施提高公眾意識。例如建立系統(tǒng)的信息統(tǒng)計和公開機制、定期免費公眾教育、公共媒體宣傳（美職籃比賽間隙播放宣傳片）等。同時，企業(yè)按照法律要求也需要定期走訪管道沿線群眾，開展培訓教育等工作。四是注重第三方力量。非政府組織為美國政府和企業(yè)提供了強有力的支撐，例如美國共同地下聯(lián)盟設立811挖掘前呼叫系統(tǒng)大幅降低了第三方施工破壞管道概率；安全信托基金會致力于搭建政府、企業(yè)和公眾伙伴關系；美國石油學會、美國機械工程師協(xié)會、美國腐蝕工程師協(xié)會和國際管道研究協(xié)會等不僅開展大量基礎研究，編寫技術標準，提升了行業(yè)技術進步，而且為政府監(jiān)管提供了強有力的技術支撐。。

3  工作建議

3.1  加快制修訂《石油天然氣管道保護法》及配套規(guī)章制度

一方面應加快管道保護法修訂進程，注重與安全生產(chǎn)法、特種設備安全法、危險化學品安全管理條例等的銜接，明確監(jiān)管體制、職責分工等問題，將管道完整性管理納入修訂范疇。另一方面加快推動配套關鍵規(guī)章制度：一是土地補償和稅收分配制度。這兩項制度對緩解企業(yè)與公眾矛盾、央企與地方矛盾意義重大，能夠充分調動起各方保護管道的積極性。二是城鎮(zhèn)與管道規(guī)劃銜接制度。美國僅6%的輸氣管道處于高后果區(qū)，不僅由于地廣人稀，也得益于科學規(guī)劃和有效執(zhí)行，而國內管道普遍面臨沿線地區(qū)風險等級升高難以控制的問題。三是管道廢棄停用制度。老舊管道事故高發(fā)，受當年技術及施工能力的限制，我國管道多數(shù)運行40年就步入換代期，宜利用技術手段合理確定最佳使用壽命。

3.2 全力推進完整性管理先進企業(yè)建設推廣工作

美國完整性管理已發(fā)展近40年，形成了較為健全的理論和應用體系。相比之下，國內企業(yè)在開展完整性管理過程中存在理念應用狹隘、體系建設不系統(tǒng)、技術分析能力較弱等問題。應進一步強化實施國內完整性管理先進企業(yè)建設推廣工作，發(fā)揮好社會團體和學術研究機構的技術支持與咨詢服務作用，加快建設一批國際水平的先進企業(yè)，帶動國內管道完整性管理工作水平的全面提升。同時，研究制定一套符合我國管道特點的完整性管理制度體系，指導管道保護主管部門依法依規(guī)加強對管道企業(yè)完整性管理實施的監(jiān)督檢查力度。

3.3 引入公眾參與建立政企民聯(lián)防機制

國內公眾管道保護意識比較淡薄，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民，存在妨礙巡檢、移動毀壞警示標識、私搭亂建種植林木等問題且難以協(xié)調。因此，既要強化政府的監(jiān)管深度，發(fā)揮出鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等基層政府的協(xié)調和紐帶作用，更要注重引入公眾參與，塑造公眾責任感，利用好公眾監(jiān)督等手段。例如發(fā)展村民巡檢員、實行鄉(xiāng)村承包制、建立舉報獎懲機制，鼓勵管道沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與到管道保護工作中，通過日常安全聯(lián)抓、法制宣傳聯(lián)合、公用信息聯(lián)通、矛盾糾紛聯(lián)調等建立起政企民聯(lián)防聯(lián)治機制。

3.4 全面推進油氣管道信息化技術應用

近年來，各行業(yè)領域“萬物聯(lián)網(wǎng)”、“集成應用”的組織形式正在加快形成，在油氣管道方面，地理信息系統(tǒng)（GIS）、數(shù)據(jù)采集與監(jiān)視控制系統(tǒng)（SCADA）、完整性管理系統(tǒng)等成果在國內管道企業(yè)得到較快發(fā)展。但相比發(fā)達國家，我國管道信息化技術在精確性、遠程集中化、可操作性上仍有差距，需要政府進一步發(fā)揮帶動作用，鼓勵支持相關產(chǎn)學研用單位以智能管道為主攻方向，在大數(shù)據(jù)支撐信息管理，智能監(jiān)測預警，高精度檢測設備等方面引導優(yōu)質資源率先創(chuàng)新，在關鍵技術領域著力取得突破。

作者：畢湘薇，國家能源局國家石油儲備中心副主任。

傅全樂，國家能源局國家石油儲備中心干部。

《管道保護》2018年第2期（總第39期）