國家安全監管總局等八部門《關于加強油氣輸送管道途經人員密集場所高后果區安全管理工作的通知》（安監總管三〔2017〕 138號）（以下簡稱138號文件）下發后，地方政府、企業和相關方都主動采取措施，開展高后果區識別和評價工作，全面掌握高后果區的數量和分布情況，促進了企業自身完整性管理的提升。管道沿線政府有關職能部門也明確要求各建設主體在管道附近新建基礎設施項目要征求管道企業意見，這些都表明138號文件正在發揮積極作用。

在管道高后果區管控環境趨好的同時，一些經濟發達、土地稀缺的地方政府對可能會形成新的人員密集型高后果區的項目，包括正在設計的、已獲得規劃批準的和已建成的，要求建設單位征求管道企業意見。管道企業因尚無可直接引用的標準規范及條款，因此難以對管道周邊新建人員密集型高后果區的項目 提出有分量的否決意見，最終多數項目都獲得了通過。還有一種情況，管道原先經過四級地區，本來就屬于III級高后果區，如果在管道附近再規劃大型商住樓或住宅區，是否屬于新增人員密集型高后果區。管道企業明知這些大型的房地產項目建設將增加管線事故后果嚴重性，但沒有辦法提出反對意見。這和138號文件關于“認真管好人員密集型高后果區存量，嚴格控制人員密集型高后果區增量”的要求存在一定的偏差，管控效果不理想。

處理管道周邊建設項目一般有兩種情況。第一種是在項目規劃階段，管道企業依據管道保護法第三十條、第三十一條和138號文件出具審核意見，要求建設單位組織項目安全評估和獲得相關項目許可。第二種是在項目規劃獲得批準后，出具的審核意見除了包括上述內容，還增加了管道保護法第三十五條以及第四章“管道建設工程與其他建設工程相遇關系的處理”相關條款。一旦管道企業提出反對意見或要求保持間距，就會產生諸多問題。首先是建設單位不滿意，認為法律只規定了管道中心線兩側5米范圍內不允許新建建構筑物，而且項目已經通過了安全評估，管道企業的依據不足。其次是政府職能部門不滿意，認為管道的存在嚴重制約了沿線土地的利用和社會發展需求，指責管道企業回避安全責任。

如果進一步分析，《輸油管道工程設計規范》（GB 50253―2014）規定了與城鎮居民點或重要公共建筑物的距離不應小于5米；《輸氣管道工程設計規范》（GB 50251―2015）規定了與建構筑物的距離不應小于5米。但現在卻被地方政府和建設單位作為建構筑物與管道保持間距的重要依據�！队蜌廨斔凸艿劳暾�性管理規范》（GB 32167―2015）雖然規定了輸氣管道潛在影響區域的計算公式，但沒有說明潛在影響區域事故后果的嚴重程度，也沒有針對潛在影響區域的其他規定，不具有指導作用�！睹裼媒ㄖ�設計通則》 (GB 50352―2005)、《建筑設計防火規范》 (GB 50016―2014)未對建構筑物與管道的安全距離做出明確規定。至于《危險化學品生產、儲存裝置個人可接受風險標準和社會可接受風險標準》因輸入條件的科學性、真實性以及管道失效頻率計算的不確定性等因素，也僅能參考應用。

《 油 氣 輸 送 管 道 完 整 性 管 理 規 范 》（GB 32167―2015）針對高后果區管理的規定較為簡單，實施性較差。例如6.3.3條“對處于因人口密度增加或地區發展導致地區等級變化的輸氣管段，應評價該管段并采取相應措施，滿足變化后的更高等級區域管理要求…當評價標明該變化區域內的管道不能滿足地區等級的變化時，應立即換管或調整該管段最大操作壓力。”降低操作壓力勢必影響管道輸送能力，不能滿足國家對天然氣保供的要求；換管也不只是把原來的管道挖除在原管位重新埋設那么簡單，同樣涉及地方規劃。

上述情況表明當前管道高后果區增量管控的困境，是由于法律規定過于原則，強制性標準不盡完善等因素造成的。

要控制人員密集型管道高后果區增量，首先要控制形成的基本要素，包括地區等級、人口密集特定場所和�；�品場所。建議：一是，抓緊修訂管道保護法，將管道安全納入公共安全體系。二是，管道沿線安監或管道主管部門對管道周邊建設項目組織安評，明確劃定建構筑物與在役管道之間的控制距離。三是，管道沿線規劃部門要把管道安全和公共安全納入土地利用總體規劃和城鄉建設規劃，實行切實有效的保護。四是，行業方面要加強合作，依據量化數據修訂管道相關標準規范，制定科學、合理的管道安全防護距離。只有這些舉措得到實現，才能真正實現管道高后果區的增量控制。

作者：黃文堯，廣東大鵬液化天然氣有限公司管道保護及項目部總經理。