——來自微信“管道保護交流群”的討論

 

《管道保護》編輯部：改革開放以來，我國石油天然氣管道建設突飛猛進，到2024年管道總里程將由目前的12.5萬公里擴大到24萬公里。管道作為線性工程，土地是其賴以存在的基礎。在建設環節和運營環節依法保障油氣管道的土地權利進而保證管道運輸安全尤為重要。為了使大家更好地理解國家相關法律規定，處理好當前管道用地存在的矛盾和問題，近日編輯部特別邀請了自然資源部不動產登記中心鄭美珍研究員等專家在微信“管道保護交流群”與大家進行交流討論。現將部分討論內容刊登如下供讀者學習參考。歡迎登錄中國管道保護網（www.yameilizi.cn）發表您的觀點和建議。

 

一

@8029： 是否可以換個思路來考慮，與其耗費大量人力和財力與地方政府、企業和百姓協調土地矛盾不如由管道企業繳納土地使用稅（含地面和地下），這樣管道企業就有了話語權，遇到地方招商引資開發管道上方土地，我們就可以依法維護企業的權利。

@鄭美珍： 您的觀點是一種方向，但從法律規定和實踐操作等層面很難實現。土地使用稅的繳納前提是對土地擁有使用權，管道企業對管道途經的土地沒有取得土地使用權的話，是不可能有繳納土地使用稅一說的。關于管道用地的權利取得，從目前的法律法規規定及具體的登記操作看，其實已經很明確了。

@馮洪臣： 管道企業最好把路由買下來。目前這種交兩年租金之后長期限制老百姓利用土地的做法很不合理。

@鄭美珍： 要所謂的買下來的話，就需要按照土地管理法的規定取得土地使用權。根據土地利用現狀分類的規定，管道用地（僅指管道穿越的土地）是不在建設用地的系列里的，只有地面上建設管道站場等附屬設施的用地可以采用建設用地的方式，通過將農村土地征收為國有土地，然后出讓給管道企業。

根據土地管理法的規定，交兩年租金使用的土地僅為臨時用地，其使用范疇有嚴格規定，即施工或勘查臨時需要使用土地才可以，兩年后要恢復土地原狀。管道施工所使用的這部分土地是按臨時用地使用。目前實踐中爭議比較大的是，管道敷設部分（即穿越部分）的土地。

這部分土地的權利在2007年物權法出臺前，有管道地下通過權一說。物權法出臺后引入了地役權的規定， 2015年不動產登記暫行條例則將地役權作為土地權利的方式之一。 2016年原國土資源部發布的不動產登記操作規范則具體明確了關于地役權登記的規定，其中就包括了管道地役權登記的辦理。所以從這些規 定看，管道穿越部分的土地權利，從法律規定上是建議以地役權的方式取得的。

在不動產登記操作規范第13部分，地役權登記中規定：

按照約定設定地役權利用他人不動產，有下列情形之一的，當事人可以申請地役權首次登記。地役權設立后，辦理首次登記前發生變更、轉移的，當事人應當就已經變更或轉移的地役權，申請首次登記。

1. 因用水、排水、通行利用他人不動產的；

2. 因鋪設電線、電纜、水管、輸油管線、暖氣和燃氣管線等利用他人不動產的；

3. 因架設鐵塔、基站、廣告牌等利用他人不動產的；

4. 因采光、通風、保持視野等限制他人不動產利用的；

5. 其他為提高自己不動產效益，按照約定利用他人不動產的情形。

目前看 以出讓的方式取得并不是不可以，但是對企業和國家、農民而言并不是最優的選擇。

@拳手： 您說的地役權，深圳好像沒有實行過，一般都采取出讓的方式。

@鄭美珍： 管道穿越地方大多是農村土地（土地所有權屬于農民集體所有），根據土地管理法的規定，農村土地是不能直接進行出讓的，需要通過征收先轉為國有，然后再出讓，需要履行非常多的程序，而且每年新增建設用地指標有限。對企業而言，即使通過出讓取得了土地使用權，但除了敷設管道外，企業并不能進行其他利用。所以法律規定這些土地是可以讓老百姓繼續種植的，只是使用上有限制。

地役權設立的初衷就是為了自己土地（需役地）的使用而對他人的土地（供役地）設置限制，并給予補償。 2000年前后中石油配合原國土資源部做了大量的調研，考慮了法律實施的可能性和各方訴求，從對各方較為有利的角度提出了地役權這種權利設置方式。

地役權設立的方式是通過需役地權利人與供役地權利人簽訂合同，然后根據《不動產登記操作規范》辦理地役權登記。對供役地的土地性質沒有限制（即國有土地、集體土地都可以），這樣就省去了征收環節。通過地役權的方式，不用履行出讓的程序，不需要占用地方新增建設用地指標。通過簽訂地役權合同，可以具體約定明確管道方和土地使用方（農民或農民集體）的權利義務。容易明晰對管道保護的具體義務及其因為土地使用受到限制應該獲得的補償。

@東東： 地役權并沒有完全照搬西方的做法，而是考慮了我國管道建管分離的實際，將建設階段的臨時用地權利和運營階段的地役權綜合考慮。我們曾在甘肅張掖做了大量調研，和當地政府、國土部門、管道企業、鄉村干部和農民座談，進行過具體測算，大家都反映這是一個具有可操作性的好辦法。重要的是能保障管道用地權利，改善企地關系，調動干部群眾保護管道的積極性。

二

@朱行之～《管道保護》： 有些從事管道建設的同仁可能有些想法，土地是國有的，管道是國有的，企業為什么要付費呢？

@東東： 一些專家之所以對此有異議，主要是基于管道的公益性，但這其實和土地權利的取得沒有直接關系，管道地面設施建設用地已經是劃撥了，并沒有讓企業交納土地出讓金。

@姜長壽： 管道敷設采取“臨時用地、長期占用”的方式弊端不少：一是管道上方土地權利人的權利受到限制得不到合理補償；二是管道地下通行的權利得不到保障，由此導致土地權利人與管道企業矛盾不斷，引發占壓、施工挖掘損壞管道等安全隱患，造成長期以來管道保護制度難以全面落實。 2014年以來，在隱患整治攻堅戰中，全國共花費300多億元用于解決3萬處隱患問題，其中有三分之二的是安全距離不足與管道占壓問題，實在是得不償失。

@鄭美珍： 實踐中確實存在您所說的情形。管道方在建設管道和運營維護過程中，其實也花了很多的資金，但因為沒有具體明確的權利義務的規定，管道方對管道穿越部分的土地權利不明確，就造成了管道方支付的資金不明不白。

@馮洪臣： 我覺得在管道運營期間，和土地權利人簽署租賃合同，適當給他們一些補償，并明確其義務比較可行。

@鄭美珍： 租賃的話，出租方是要把土地交付承 租方使用的，但實際上，管道敷設結束后（即管道運營階段）地表部分的土地仍是該土地權利人使用，所以租賃角度而言并不合適。從土地使用權來講，是需要有對應的取得方式的。根據土地管理法的規定，農民集體的土地是不能直接出租、出讓用于非農業建設的。

@馮洪臣： 現在不是改革嗎？不應拘泥于現有的形式。

@鄭美珍： 改革也是在現行法律框架下的改革啊。而且現行法律已經給管道用地明確了較為合適的方式了。

@馮洪臣： 現在的情況是，對管道進行檢測維修需要開挖時，土地權利人往往提出很高的賠償金，給工程項目招投標帶來很大不確定性。對此應該進行科學合理的約定。

@鄭美珍： 管道保護法規定，因管道巡護、檢測、維修等作業給土地使用權人造成損失的，管道企業應當依法給予賠償。各地差異非常大，賠多少法律不可能做出具體規定，這只能通過雙方協商。你所說的約定在地役權合同里是可以實現的。

@都業強： 我們這里（指東莞）管道有問題需要開挖維修的，公司給當地城管局報一個管線隱患整改方案，按照標準賠償，現場解決不了的再找鎮、村主管出來協調，都還順利，前年我們開挖了300多個點。政府雖然不管協調，但對隱患治理還是挺負責的。

@朱行之～《管道保護》： 完全靠協商也有問題，我們在甘肅省管道保護條例（草案）中提出由國土部門制定相關的用地賠償標準。

@姜長壽： 這里有兩個問題，一個是確權 ，防止企業白花錢而權利得不到保障；一個是合理定價，防止出現漫天要價問題。

@鄭美珍： 法律的實施首先要遵守法律規定，但從規定到真正實現法律期望的效果需要一個過程，包括公平談價等等。

 

三

@殷康： 國家對土地利用應該是空間立體的，地表承包給農民了。地下部分國家有權自由處置，既然地表可以免費承包給農民，地下空間的使用權為什么不能免費提供給滿足公共需求的管道呢？還有個問題就是地方與中央，局部與整體的關系，這個比較復雜，我難以評價，好比稅收一樣。我還有個疑問：管輸費用是根據成本核算的，其實管道企業為了保證管道安全運行多花一點錢完全不會有什么問題。

@H： 我談點看法，類似于礦業權、土地使用權，基于礦產資源、土地資源的非私有制性質而具有公法、私法二重性。管道通過權也一樣，不能完全用私權利即地役權來調整，如果不考慮管道的公共設施屬性，不給予其用地的公權力保障，管道就會建不成。所以公權保障加上民事經濟補償方為解決之道。

@鄭美珍： 依照法律規定任何企業都是平等主體，在國家發展初級階段，國家為了減輕石油企業的負擔，允許土地以劃撥方式取得，已經給了充分的優惠（特殊對待），但隨著經濟的發展，不能總是以自己是國有企業為由尋求優惠，這對其他用地企業而言是不公平的。隨著經濟的發展、法治的健全、市場的開放，需要市場各個主體轉變觀念。

@H： 不管國企私企，管道本身都是企業財產，法律面前平等。只是國企的利益由國家分配，要看管道的本身的公益性。管道混改后各種投資主體并存，但并沒有改變管道的公益性，這個公益性和私權保護的統一是管道用地考慮的起點。

@素心梅： 管道的公益性是客觀存在的，這一點在國家管道建設規劃上已經得到了充分體現。但因為管道保護的要求，而對農民用地權利所造成的限制和損失不應由農民自己承擔，應該由國家或者管道企業出面進行補償。我認為管道地役權是從我國國情出發的一種比較好的辦法，應該盡快推行。

@H： 強調公益性是為了解決管道路由必須通過的問題，與補償不矛盾�！氨仨毻ㄟ^” +“必須補償” =“管道合法建設運營保護”。這就在公共利益與私人利益之間找到了平衡點。

@東東： 俄羅斯采用公共地役權，清華大學一位法學教授也建議公共地役權，主要是我們國家法律體 系沒有這項權利。公共地役權是帶有強制性，但與地役權不是一回事，我們主要看重的是地役權的物權屬性，能夠看到物權的優勢而不是一味的擔心確權會增加成本。

@H： 立法設立通過權，賦予公權力；簽訂地役權合同，解決補償；一個硬幣的兩個方面。

@東東： 無需單獨立法，管道通過權直接地役權化。

@H： 確權非常必要。企業可能并非反對確權，而是不愿補償，只是事與愿違。

@鄭美珍： 我國現行法律已經將通過權納入地役權范疇，確實不需要再單設通過權。

@H： 補償如何公平合理，必須考慮國情、管道發展階段、各方承受力能力等多種因素，需要國家進行調控，不能完全商業化。

@東東： 對土地限制的補償是個復雜問題，不能簡單下結論。法律上對私有財產的限制本身具有合理性，是否需要補償必須考慮限制程度。

@H： 說的對，管道建設用地成本應在價格中體現，發達地區享受清潔能源，應反哺管道沿線所做的付出。

@鄭美珍： 關于補償費用過高，我覺得有一定的歷史原因，一方面大家都知道管道是大國企（從老百姓角度理解，那就是財大~），另一方面，管道用地具有不可替代性，即選址上已經確定只能這么穿越，所以老百姓知道，你遲早都得給我錢，否則你建不了。另外，競價主體太單一，沒有任何競價機制。從土地使用權人而言，他也知道管道運營過程中，我的地的使用是受限制的，你以后又不給我補償，那我只能在當前你建設階段多要點錢。所以基于前述因素，目前管道建設過程中，支付的費用會比較高。