——墨西哥管道爆炸事故引發(fā)的思考

中國石油天然氣集團(tuán)公司

2019年1月18日下午，墨西哥一條輸油管道因不法分子打孔盜油，引發(fā)汽油泄漏爆炸，造成數(shù)百人死傷。這是一起典型的刑事案件引發(fā)的重大事故。打孔盜油行為在我國也時有發(fā)生，這類安保風(fēng)險破壞力巨大、完全可能影響全局，具有系統(tǒng)性風(fēng)險的一般特征，如何有效應(yīng)對此類風(fēng)險，按照PDCA（戴明循環(huán)）模式打造保衛(wèi)工作體系，加強(qiáng)企業(yè)保衛(wèi)和安全工作的有效銜接，推進(jìn)企業(yè)保衛(wèi)工作的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，值得我們認(rèn)真思考。

1 企業(yè)保衛(wèi)的基本概念和面臨的主要問題

傳統(tǒng)的理論認(rèn)為，企業(yè)保衛(wèi)工作是公安部門的一項(xiàng)重要業(yè)務(wù)。 1997年《國有企業(yè)治安保衛(wèi)工作暫行規(guī)定》明確“國有企業(yè)治安保衛(wèi)工作是企業(yè)管理的重要組成部分，由國有企業(yè)依照國家有關(guān)法律法規(guī)自主實(shí)施”。 2004年《企業(yè)內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》進(jìn)一步明確了企業(yè)保衛(wèi)工作職責(zé)定位和功能。雖然保衛(wèi)工作定位是明確的，工作任務(wù)是清晰的，但近年來，侵害、影響企業(yè)的各類案件和不穩(wěn)定、不安全因素顯著增多，主要表現(xiàn)在：一是刑事案件頻發(fā)。公共交通、醫(yī)院、學(xué)校、幼兒園頻繁發(fā)生危害公共安全，傷害醫(yī)務(wù)工作者、學(xué)生、幼兒的事件；針對重要油氣設(shè)施、電力電信、廣播電視設(shè)施的盜竊和破壞案件時有發(fā)生。二是企業(yè)內(nèi)部不安全、不穩(wěn)定因素和群體性事件突出。三是隨著國家大量興建重要基礎(chǔ)設(shè)施，面臨的恐怖襲擊威脅和敵對勢力的滲透、破壞活動不斷加劇。與這些問題伴隨而生的是企業(yè)保衛(wèi)工作管理理念、管理方式存在一些亟待解決的問題。

（1）將保衛(wèi)工作的弱化簡單歸結(jié)為領(lǐng)導(dǎo)不重視，人員、機(jī)構(gòu)配備不到位，而忽視了管理方式、管理理念方面的問題。

（2）保衛(wèi)工作單純滿足領(lǐng)導(dǎo)要求，依靠行政管理驅(qū)動。簡單按照工作計(jì)劃、根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的要求去工作，滿足領(lǐng)導(dǎo)交辦的任務(wù)，讓領(lǐng)導(dǎo)滿意。

（3）資源集中在各層級管理者和保衛(wèi)部門。保衛(wèi)管理將各類資源過分集中在了各層級管理者和保衛(wèi)部門，出了事“找領(lǐng)導(dǎo)”“找保安”“找保衛(wèi)科”已經(jīng)成了口頭禪，不注重全員安保能力、安保意識的養(yǎng)成，員工和其他人員遇到突發(fā)事件不會處置、驚慌失措，解決不了治安保衛(wèi)工作的現(xiàn)實(shí)問題。

（4）存在嚴(yán)重的文件思維和會議思維。在研究、推動工作的時候，習(xí)慣以文件落實(shí)文件，以會議落實(shí)會議，沒有真正打通會議和解決現(xiàn)實(shí)問題的“最 后一公里”。缺少解決問題的有效手段。

（5）單純停留在理念層面。工作中，理念多，行動少，“安全第一”等口號往往停留在這些原則和理念本身，沒有或者缺少可量化的工作、可考核的指標(biāo)、可實(shí)現(xiàn)的路徑。

（6）熱衷于專項(xiàng)檢查專項(xiàng)行動等運(yùn)動式和一次性的管理活動。這種方式容易被非理性因素左右，治標(biāo)而不治本，無法解決真正的根源性的問題。

（7）基于結(jié)果的管理理念，給管理帶來極大不確定性。評價、考核、獎罰、甚至包括社會治安綜合治理一票否決等等，都是基于結(jié)果。這種管理方式已經(jīng)帶來很多負(fù)面影響，比如：在管理過程不穩(wěn)定的情況下，結(jié)果往往帶有很多偶然性；大量的安全隱患沒有消除，只是因?yàn)槲窗l(fā)生安全事件，也可以被評先選優(yōu)；為了保那個“結(jié)果”，各級組織有意地隱瞞真實(shí)發(fā)案數(shù)等等�；�于結(jié)果的管理必然造成保衛(wèi)工作具有很大的不確定性和不穩(wěn)定性，并挑戰(zhàn)組織的誠實(shí)度，造成“兩本賬”的問題。

（8）制度設(shè)計(jì)是碎片化的，無法形成系統(tǒng)化的管理方式。以石油保衛(wèi)為例，地方公安、能源、應(yīng)急等都對相關(guān)工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督，職責(zé)劃分不清，企業(yè)開展工作的內(nèi)生動力不足，保衛(wèi)工作不能形成合力。

綜上，現(xiàn)有的保衛(wèi)管理模式雖在實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，但仍是一種靜態(tài)的、割裂的、平面的、應(yīng)急式的管理模式，亟需向現(xiàn)代化、體系化、立體化的管理方式轉(zhuǎn)型。

2 為什么應(yīng)當(dāng)建立體系化的保衛(wèi)工作模式

2.1 違法犯罪活動是個完整的系統(tǒng)

違法犯罪活動具有系統(tǒng)性，從人的行為角度看，作為個體的犯罪行為必須在行為的主觀努力或外力作用下，客觀上構(gòu)造一個能夠危害社會治安的系統(tǒng)工程，才能成功發(fā)生。不法分子隨意地實(shí)施自己的行為，往往不會成功，或成功也得不償失。行為人想要作案成功，首先，要具備所有作案因素。其次，行為人還要將其諸多作案要素組成一個有機(jī)的整體，形成一個合理的結(jié)構(gòu)。再次，行為人需將其危害社會治安的行為系統(tǒng)調(diào)整到最佳狀態(tài)�？梢哉f，保衛(wèi)與犯罪的較量，實(shí)際上是企業(yè)與行為人危害行為之雙方系統(tǒng)質(zhì)量的較量。對系統(tǒng)化的違法犯罪活動，只能以系統(tǒng)化的工作體系應(yīng)對[1]。

2.2 保衛(wèi)風(fēng)險可能造成系統(tǒng)性影響

首先，從結(jié)果看，安保風(fēng)險特別是針對易燃易爆、有毒有害設(shè)施設(shè)備的侵害案件其危害絕不限于直接傷害，其帶來的爆炸、環(huán)境污染等次生災(zāi)害和對社會造成的心理恐慌等社會沖擊力，甚至遠(yuǎn)大于直接傷害，如墨西哥輸油管道爆炸事件。其次，危害示范效應(yīng)強(qiáng)，快速擴(kuò)散蔓延，具有強(qiáng)烈的溢出特征。 2010年，福建南平鄭民生暴力侵犯校園幼兒園案件發(fā)生后，短短50天內(nèi)，江蘇泰興、廣西雷州、山東濰坊、廣西合浦、陜西南鄭相繼發(fā)生5起類似案件。最后，安保風(fēng)險可以帶來公眾安全感的“預(yù)期突變”，這將可能導(dǎo)致行業(yè)生態(tài)環(huán)境的惡化[2]。 2013年，廈門公交車縱火案發(fā)生后，由于網(wǎng)絡(luò)等媒體渲染，致使當(dāng)?shù)厝罕姵霈F(xiàn)對乘坐公用交通工具的恐慌心理。

因此，為了應(yīng)對系統(tǒng)性的違法犯罪和可能的系統(tǒng)性安保風(fēng)險，保衛(wèi)工作也必須以體系化的方式應(yīng)對，保衛(wèi)組織、制度、防范手段和措施等都不能孤立存在，這些要素需要整合完善，共同構(gòu)成完整的保衛(wèi)工作體系，才能有效的防范以系統(tǒng)出現(xiàn)的不法侵害行為，否則必然出現(xiàn)防控漏洞。

2.3 羅本斯報告的啟發(fā)和借鑒

1970年，英國政府任命羅本斯勛爵為首的委員會對當(dāng)時的職業(yè)安全健康監(jiān)管體系進(jìn)行系統(tǒng)評估，委員會于1972年發(fā)布報告，統(tǒng)稱為“羅本斯”報告。該報告認(rèn)為當(dāng)前政府的安全管理方式使企業(yè)認(rèn)為安全就是被動遵守政府頒布的法律法規(guī)，而不是他們自身的直接責(zé)任。羅本斯報告強(qiáng)調(diào)，職業(yè)安全健康管理應(yīng)該通過雇主的自我管理來實(shí)現(xiàn)，而不是依靠嚴(yán)管與法庭訴訟的方式。要實(shí)現(xiàn)職業(yè)安全健康的自我管理，就必須建立系統(tǒng)化的健康安全管理體系；要使自我管理能夠?qū)嵤�，則雇主與員工必須積極參與到這個體系之中。羅本斯報告的建議被英國1974年《工作健康安全法》所采納，從而創(chuàng)造了安全生產(chǎn)領(lǐng)域的體系管理模式。

1991年，英國健康安全執(zhí)行局出版了健康安全指南HSG65。要求組織的安全管理體系是由清晰的健康安全方針、明確定義的健康安全管理組織結(jié)構(gòu)、清楚的健康安全計(jì)劃方案、健康安全績效的測量、績效檢查以及審核等組成的一整套方案[3]。體系的運(yùn)行模式更多地表達(dá)為策劃、執(zhí)行、檢查、審核模式，即PDCA模式，其中P（plan）指基于風(fēng)險評估結(jié)果及法律法規(guī)要求建立健康安全管理標(biāo)準(zhǔn)， D(do)指按策劃執(zhí)行以達(dá)到目標(biāo)和管理要求， C(check)指對照策劃檢測開展情況及合規(guī)性， A(action)指檢查目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況及采取的針對性做法。

2.4 為什么保衛(wèi)工作可以借鑒安全管理體系

實(shí)踐中，“保衛(wèi)”對應(yīng)的英文詞匯是security，常規(guī)的“安全”對應(yīng)的英文詞匯是safety，二者在保護(hù)對象、應(yīng)對客體等方面存在諸多共性。

（1）二者保護(hù)對象一致。都是人員、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境、信息等。

（2）二者工作目標(biāo)一致。都是保護(hù)對象沒有危險或危險受控的狀態(tài)。

（3）二者損失后果一致。發(fā)生不安全事故或者刑事案件后，其在物質(zhì)性損失結(jié)果方面是一樣的，都是人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損害、信息泄露等。

（4）二者對抗客體一致。二者對抗的客體都是與保護(hù)對象相關(guān)的某種風(fēng)險（risk）。

可以說兩者共同構(gòu)成了整個安全系統(tǒng)，安全管理側(cè)重于內(nèi)，保衛(wèi)管理側(cè)重于外，安全側(cè)重于系統(tǒng)本身的因素，保衛(wèi)側(cè)重于應(yīng)對社會安全問題。從這個意義上說，保衛(wèi)工作本質(zhì)上就是一種企業(yè)的安全管理活動，同時其應(yīng)對的風(fēng)險對抗性更強(qiáng)，風(fēng)險不確定性更顯著，完全可以在借鑒安全管理體系的基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合自己特點(diǎn)的管理體系。

3 國內(nèi)外保衛(wèi)工作體系化的成功實(shí)踐

3.1 《安保管理體系報告—安保管理流程和理念》

國際油氣生產(chǎn)者協(xié)會IOGP于2014年7月發(fā)布了No.512《安保管理體系報告—安保管理流程和理念》，該報告與國際標(biāo)準(zhǔn)化組織ISO的管理體系核心要素相一致，將安保管理體系的核心要素定義為領(lǐng)導(dǎo)的核心驅(qū)動力，安保風(fēng)險管理，執(zhí)行力和持續(xù)的改進(jìn)提升。

報告中指出了安保管理體系的11個要素，這11個要素遵從PDCA循環(huán)，形成一個閉環(huán)（圖 1）。

報告指出的安保管理體系框架與安全健康環(huán)保管理體系框架一致，均是“金字塔”結(jié)構(gòu)，上層描述安保理念、方針目標(biāo)和職責(zé)，即管理手冊；第二層是強(qiáng)制性的安保要求，即標(biāo)準(zhǔn)和程序文件；第三層提供安保管理的方法，包括工具和模板，即操作文件。報告特別對安保風(fēng)險的管理和評估單獨(dú)作為一個章節(jié)進(jìn)行分析，明確了風(fēng)險、風(fēng)險分析、風(fēng)險偏好、風(fēng)險評估、風(fēng)險評價、風(fēng)險識別、風(fēng)險管理、風(fēng)險承受力和風(fēng)險處置的定義。

3.2 航空安保管理體系

2007年，中國民航總局啟動航空保安管理體系(SEMS)建設(shè)試點(diǎn)工作， SEMS是系統(tǒng)管理航空保安的方法和手段，包括必要的組織結(jié)構(gòu)、責(zé)任、政策和程序。根據(jù)安保政策和目標(biāo)對保安管理的各要素進(jìn)行策劃，建立組織機(jī)構(gòu)，以信息為驅(qū)動，以威脅評估和風(fēng)險管理為基礎(chǔ)，識別安保過程并配置相應(yīng)資源，實(shí)現(xiàn)從事后到事前、從個人到組織、從局部到系統(tǒng)的閉環(huán)管理。其核心內(nèi)容就是“PDCA”循環(huán)理論，通過對過程和結(jié)果控制，同時將他們串聯(lián)成關(guān)聯(lián)關(guān)系、首尾相連的封閉管理流程，以求達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)一致、系統(tǒng)完善、且可持續(xù)改進(jìn)的一系列安全措施和行為的集合，最終實(shí)現(xiàn)航空保安管理水平的持續(xù)改善[4]。

4 結(jié)論

4.1 應(yīng)按照PDCA模式構(gòu)建保衛(wèi)工作體系

（1）打破傳統(tǒng)的以治安工作為中心的企業(yè)保衛(wèi)工作模式，建立以綜合化社會安全管理為核心的工作模式，增強(qiáng)保衛(wèi)工作的系統(tǒng)性，使保衛(wèi)工作的管理要素不再殘缺，實(shí)現(xiàn)管理要素的相互關(guān)聯(lián)，打破靜態(tài)的、孤島式的管理模式。

（2）將基于結(jié)果的應(yīng)急式的保衛(wèi)管理模式改變 為以預(yù)測預(yù)警預(yù)防為主的過程管理模式，通過嚴(yán)格的體系化的流程設(shè)計(jì)，并輔之以嚴(yán)格的質(zhì)量控制措施，做到未雨綢繆。

（3）實(shí)現(xiàn)保衛(wèi)管理的可持續(xù)、可預(yù)測，有利于克服“運(yùn)動式”管理的頑疾。重在打好管理的基礎(chǔ)，建立最基本的管理要素，通過建章立制，實(shí)現(xiàn)工作的持續(xù)改進(jìn)和自我完善。

（4）強(qiáng)調(diào)保衛(wèi)文化建設(shè)。只有具備文化認(rèn)同，保衛(wèi)工作才能真正成為每個人的自覺行動，體系建設(shè)強(qiáng)調(diào)的就是習(xí)慣的養(yǎng)成、理念的認(rèn)同，繼而達(dá)到“志同道合”的效果。

4.2 對保衛(wèi)工作體系結(jié)構(gòu)的初步設(shè)想

（1）保衛(wèi)工作體系要素。以PDCA循環(huán)為基礎(chǔ)，各要素環(huán)環(huán)相扣，缺一不可，形成完整管理鏈條。體系最終以文件化的形式呈現(xiàn)（表 1）。

（2）保衛(wèi)工作體系文件。遵循符合性、可操作性、可檢查性和唯一性的原則，包括管理手冊、程序文件、作業(yè)文件三個層級，如圖 2所示。管理手冊：明確保衛(wèi)管理理念、方針、原則和目標(biāo)，明確相關(guān)組織、人員在開展管理活動中的職責(zé)和要求，是指導(dǎo)工作的綱領(lǐng)。程序文件：為保證方針、目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，規(guī)范公司各級安保管理活動的文件；以風(fēng)險管理為主線，對安保風(fēng)險進(jìn)行辨識、評估，并策劃風(fēng)險處置方案，明確誰做，做什么，做到什么程度等內(nèi)容。作業(yè)文件：是程序的支持性文件，提供了具體操作指南。

（3）保衛(wèi)管理向現(xiàn)代化、體系化轉(zhuǎn)型，是個重大的系統(tǒng)工程。需要公安機(jī)關(guān)、行業(yè)主管部門和企業(yè)形成強(qiáng)有力共識，擯棄生搬硬套的辦法，堅(jiān)持實(shí)事求是，緊密結(jié)合企業(yè)自身特點(diǎn)，創(chuàng)造性地進(jìn)行改革，要將是否將保衛(wèi)工作納入企業(yè)管理，內(nèi)部的治安隱患、不穩(wěn)定問題是否得到有效控制，是否有利于組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展作為衡量和檢驗(yàn)轉(zhuǎn)型成功與否的標(biāo)準(zhǔn)[5]。

 

參考文獻(xiàn)：

【1】金其高.社會治安防控經(jīng)略[M].北京：群眾出版社,2004,41-45.

【2】李 佳 潔 , 李 楠 , 羅 浪 . 風(fēng) 險 認(rèn) 知 維 度 下 對 我 國食 品 安 全 系 統(tǒng) 性 風(fēng) 險 的 再 認(rèn) 識 [ J ] . 食 品 科學(xué),2016,(9):258-263.

【3】楊炳霖.羅本斯合作型監(jiān)管模式及對我國安全生產(chǎn)立法改革的啟示[J].中國安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù),2014,（8） :130-134.

【4】劉昊陽.航空安保管理[M].北京:中國民航出版社,2014,132-134.

【5】宋磊凱,裴巖.芻議火車車站治安防控體系建設(shè)[J].中國公共安全（學(xué)術(shù)版） ,2017,（1）： 16-19.

 

作者：馮治中， 1981年生，陜西榆林人，碩士研究生，中國石油集團(tuán)公司保衛(wèi)部副處長，高級政工師，研究方向?yàn)槠髽I(yè)內(nèi)保。