聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會

《管道安全準則和良好做法》

 

（第二版）

中國特種設備檢測研究院 吉建立 何仁洋 譯

 

《管道保護》編輯部：為了滿足改善管道安全的需要，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會（UNECE）成員國根據(jù)《工業(yè)事故公約》和《水公約》制定了《管道安全準則和良好做法》。這份準則總結(jié)了歐洲管道安全管理的成功經(jīng)驗，對我國進一步完善長輸油氣管道法律法規(guī)、厘清政府和企業(yè)的職責分工、做好境內(nèi)和跨境長輸油氣管道安全管理、推進一帶一路沿線國家能源管道建設都具有重要的參考價值。譯者利用“戰(zhàn)疫”期間的閑暇時間潛心翻譯，供國內(nèi)管道同仁學習交流。 

 

前言

為了滿足改善管道安全的需要，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會（UNECE， ECE）成員國決定根據(jù)ECE《工業(yè)事故跨境影響公約》（簡稱《工業(yè)事故公約》）及《保護和使用跨境水道和國際湖泊公約》（簡稱《水公約》），共同制定《管道安全準則和良好做法》（以下簡稱《準則》。 2004年，《工業(yè)事故公約》締約方會議和《水公約》締約方會議授權水和工業(yè)事故聯(lián)合專家組起草管道安全指導方針和良好做法。

該《準則》由聯(lián)合專家組制定，由 G e r h a r dWinkelmann-Oei先生（德國）和Peter Kovacs先生（匈牙利）共同主持，并得到了工業(yè)事故和水公約秘書處的支持。為了支持聯(lián)合專家組的工作，成立了一個國際指導小組，成員包括： Gerhard Winkelmann-Oei先生（德國，共同主席）， Bas Weenik先生（荷蘭，共同主席）， Bernd Zaayenga（德國）， Pavel Danihelka先生（捷克共和國）， Lorena De Giorgi女士（意大利）， ChristianeKühl女士（德國）， JörgLudwig先生（德國）， Sergey N. Mokrousov先生（俄羅斯） ，恩德·奧坎丹先生（土耳其），沃爾特·萊因哈德先生（德國），卡拉·斯佩爾-祖伊德維克女士（荷蘭）。指導小組成員為這些準則的起草做出了積極貢獻。

如本出版物所述，由此制定的安全準則和良好做法已得到《工業(yè)事故公約》締約方大會第四次會議（2006年11月15日至17日，羅馬）的認可，并獲得了《水公約》第四屆會議（2006年11月20日至22日，波恩）締約方會議的認可。兩個機構都鼓勵各締約方和歐洲經(jīng)委會其他成員國傳播準則，以供有關當局使用。

經(jīng)水和工業(yè)事故聯(lián)合專家組審查后，該《準則》已于2014年重新發(fā)布，以更新參考文獻，并為在整個區(qū)域應用這些參考提供依據(jù)。請政府、管道企業(yè)和公眾應用這些準則和良好做法，以幫助減少管道事故的數(shù)量及其對人類健康和環(huán)境的嚴重后果。

                                                                                                                                                聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會執(zhí)行秘書

                                                                                                                                                  Christian Friis Bach

介紹

1.廣泛的理解和共識是，由于管道故障，危險物質(zhì)的大量釋放可能導致跨境河流和/或國際湖泊的環(huán)境污染。這種污染給人類健康、民生設施和環(huán)境資源 帶來的損害或風險，可能會對鄰國之間的關系產(chǎn)生負面影響。這些風險由管道引發(fā)，特別要關注已經(jīng)超壽命服役的管道。

2.管道故障和事故可能導致管道企業(yè)和國家/地區(qū)在諸如緊急響應、清污和維修、供應中斷、損害索賠、訴訟和法律費用、計劃外的關閉活動以及公司股價損失等方面的巨額經(jīng)濟損失。因此，事故損失幾乎普遍超過了管道企業(yè)為保障安全運行所需的經(jīng)濟投入。

3.管道的運行可持續(xù)幾十年。實際上，管道建設和運營技術一直在不斷發(fā)展進步，由于管道設計、運營和維護的有關法規(guī)和管理要求不斷更新，會對有些管道的使用壽命造成重大影響。另外，許多國家缺乏管道建設、運營和維護的相關法規(guī)。根據(jù)環(huán)境公約的有關規(guī)定，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會（ECE）有必要向公眾提供有關管道建設和運營的基本要求。

4.認識到管道事故帶來的風險及其潛在影響，根據(jù)ECE《工業(yè)事故跨境影響公約》（簡稱《工業(yè)事故公約》）和《保護和使用跨境水道和國際湖泊公約》（簡稱《水公約》），歐洲經(jīng)委會決定制定管道安全準則和良好做法。采用這一整套建議，將幫助國家主管部門和運營商確保管道適當?shù)陌踩�水平及明確其帶來的風險。

5.根據(jù)《工業(yè)事故公約》和《水公約》設立的水和工業(yè)事故聯(lián)合專家組成立了一個國際指導小組，負責起草本《準則》。在起草時，指導小組召開了兩次研討會，綜合各政府部門、管道企業(yè)和非政府組織（NGOs）的意見：一是關于預防因管道事故造成的水污染（柏林， 2005年6月8日至9日）；二是預防涉及天然氣管道的事故（海牙， 2006年3月8日至9日）。指導小組還借鑒了相關領域的現(xiàn)有安全準則，特別是經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的《化學事故預防、防范和應對指南》。

6.本《準則》包含油氣管道安全管理的基本原則和關鍵要素，無論其是否跨境。本文所述的準則和實踐旨在防止發(fā)生事故并減少其對人類健康和環(huán)境的不良影響。應當指出，安防問題（例如蓄意破壞等）和工人的職業(yè)安全不在本《準則》范圍內(nèi)，但是這些問題也應予以關注。

管道安全準則

7.各國政府應發(fā)揮領導作用，并建立必要的基本管理制度，以促進管道等交通基礎設施的安全、環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展。

8.管道運營商和/或業(yè)主單位應對管道的全生命周期的安全負主要責任，應確保安全并采取措施預防事故，減少和降低事故對人類健康和環(huán)境的影響。此外，萬一發(fā)生事故，管道運營商和國家主管部門應采取一切可能的措施來減少損失。

9.危險物質(zhì)運輸管道的設計和運行應防止任何不受控制的介質(zhì)排放（泄漏）。

10.應該以快速、可靠的方式準確識別管道泄漏，尤其是在環(huán)境敏感或人口稠密的地區(qū)。

11.管道運營商應建立管理體系并有效實施，以確保和維護管道的完整性。管道的完整性應通過適當?shù)脑O計、建造、維護、檢查和監(jiān)控以及完善的管理來確保。

12.采取確定性和/或概率性的風險評估方法，評估管道事故發(fā)生的可能性及其對人類健康和環(huán)境的影響。

13.萬一發(fā)生事故，應采取適當措施。應急計劃應包括企業(yè)應急（內(nèi)部應急計劃）和政府應急（外部應急計劃）兩部分；應急計劃應當定期演練、定期更新。應急計劃應包括控制事故、減少損失所需的具體措施。

14.土地利用規(guī)劃應當考慮兩個方面因素，一是新管道的路由規(guī)劃（例如，盡可能遠離人口稠密區(qū)和環(huán)境敏感區(qū)等），二是現(xiàn)有管道周邊的土地開發(fā)和建設。

15.第三方破壞是造成管道事故的主要原因之一，管道企業(yè)和政府主管部門應對第三方活動進行審查，必要時可以建立專門的管理制度，預防第三方破壞。

16.應做好信息公開和共享，一般信息應向公眾公開；與管道安全有關的信息、管道地理位置信息、安全保護措施、應急措施等信息應向事故可能涉及的所有人員共享。

17.管道企業(yè)和政府主管部門之間應定期進行交流，總結(jié)有關做法和事故（含未遂事故）的經(jīng)驗和教訓，不斷提升管道安全管理水平。

推薦做法

18.這些準則和良好實踐為實現(xiàn)管道的基本安全水平提供了最低限度的要求�？紤]各國的不同情況以及科學技術的發(fā)展，不同的國家可采用不同的政策、措施和方法來實現(xiàn)這一目標。

19.對歐洲經(jīng)委會成員國、政府主管部門和管道企業(yè)的建議見附件。附件中列出的技術和管理要求是這些準則和良好做法的組成部分。

給歐洲經(jīng)委會各成員國的建議

20.歐洲經(jīng)委會成員國應采取措施，保障管道安全運行，降低其對人類健康和環(huán)境的危害。各國間應制定教育計劃，加強相互交流，積極分享管道安全有關經(jīng)驗和良好做法，不斷提高安全意識。

21.歐洲經(jīng)委會成員國應將第18條的要求作為各國的最低安全要求。

22.各個國家關于管道安全的有關立法，應清晰明確、可執(zhí)行、相互統(tǒng)一，以促進管道安全方面的國際合作，例如在制定和實施應急計劃方面。

23.歐洲經(jīng)委會成員國應進一步努力使2003年5月21日在基輔簽署的《工業(yè)事故對跨境水道的跨境影響所造成的民事責任和損害賠償議定書》有效落實。

24.歐洲經(jīng)委會成員國應在公眾的參與下建立許可證和土地利用規(guī)劃程序，以確保以安全的方式規(guī)劃、設計、建造和運營管道，并應當進行監(jiān)測和控制，確保該程序有效實施。

25.歐洲經(jīng)委會成員國應指定國家、區(qū)域或地方的各級管道安全監(jiān)管部門，監(jiān)管部門可單獨或聯(lián)合承擔管道安全的監(jiān)管工作，但是必須要保障這些政府監(jiān)管部門具備執(zhí)行本準則的必要能力。

給政府監(jiān)管部門的建議

26.政府監(jiān)管部門應確保在其土地使用政策中考慮到預防和限制事故影響的目標，特別是在安全距離和/或其他相關政策方面。

27.政府監(jiān)管部門應建立適當?shù)膮f(xié)商程序，以促進所制定政策的實施。這些程序的設計應確保在做出決定時，根據(jù)具體情況或一般情況，提供有關人類安全和環(huán)境保護的技術信息。政府監(jiān)管部門還應確保公眾能夠發(fā)表意見。

28.政府監(jiān)管部門應在適用的情況下在跨境范圍內(nèi)對新管道施行許可程序，包括環(huán)境影響評估。

29.主管部門應建立管道檢查制度或其他控制措施，以確保管道經(jīng)營者符合要求。

30.政府監(jiān)管部門應確保管道運營商：①制定并執(zhí)行內(nèi)部應急計劃；②向政府監(jiān)管部門提供必要的信息，以使他們能夠制定外部應急計劃。

31.政府監(jiān)管部門應制定并執(zhí)行外部應急計劃，并在可能造成事故影響的管道附近采取措施。

32.政府監(jiān)管部門應確保在發(fā)生管道事故時立即實施外部應急計劃。

33.政府監(jiān)管部門可要求管道企業(yè)提供必要的任何其他信息，以便政府能夠充分評估具有跨境影響的事故的可能性，確定可能增加跨境影響事故的可能性和/或加劇的范圍，并有助于制定應急計劃和必要的跨境合作。

34.政府監(jiān)管部門應對外部和內(nèi)部應急計劃進行審查、測試，并在必要時以適當?shù)臅r間間隔進行修訂和更新。

35.政府監(jiān)管部門應將管道第三方破壞納入監(jiān)管，提供控制第三方在管道附近進行的活動所需的適當監(jiān)管制度，明確各個參與者的職責。

36.鑒于外部干擾是造成管道事故的主要原因，政府監(jiān)管部門應確保在有關利益相關方之間促進有關管道地理位置的信息交換共享；應保留管道地理位置的最新記錄。

37.管道地理位置信息應向公眾和感興趣的利益相關者公開，并應要求在短時間內(nèi)發(fā)布。特別是在第三方進行挖掘活動的情況下，應及時交換有關管道地理位置的信息，以防止第三方損壞管道。

給管道運營商的建議

38.管道運營商在管道的設計、建造、操作、維護和監(jiān)控中應采取安全措施，以防止事故并減輕其后果。

39.管道運營商應至少根據(jù)公認的國家和國際法規(guī)、標準和指南以及（在適當情況下）國際認可的公司規(guī)范來設計、建造和運營管道。

40.管道運營商應考慮可能影響管道安全的各個方面，例如設計和應力因素、材料質(zhì)量、壁厚、埋深、外部沖擊防護、腐蝕、標記、路線選擇和監(jiān)控。

41.管道運營商應開展危害/風險評估，以便指導決策和評估異常情況。

42.管道運營商應：①建立管道管理體系（PMS），并確保其正確實施。 PMS的設計應確保對人類健康和環(huán)境的高度保護；②向政府監(jiān)管部門證明PMS已生效；③建立績效指標以監(jiān)控PMS；④向政府監(jiān)管部門提供描述PMS的文檔，包括相關的性能指標和預防事故并限制其后果的安全措施。

43.管道運營商應制定并實施內(nèi)部應急計劃，并確保在適當?shù)臅r間間隔內(nèi)對這些應急計劃進行審查、測試、修訂和更新。

附錄：技術和管理要求（略，請登錄中國管道保護網(wǎng)查閱）