《管道保護》編輯部： 2月4日，“管道保護”微信公眾號推送了中國特種設備檢測研究院吉建立、何仁洋兩位專家翻譯的聯合國歐洲經濟委員會《管道安全準則和良好做法》一文，引起了管道界同仁的共鳴， 為此，編輯部專門邀請了貴州省能源局、中國石油管道公司、中國特檢院、西氣東輸公司等管理和技術人員， 交流學習心得體會，現摘要刊登，歡迎廣大讀者參與交流。（郵箱： guandaobaohu@163.com）

                                    

 

關鍵是保障主管部門的執行能力

 

趙溫躍 貴州省能源局能源安全監管處副處長

 

 

聯合國歐洲經濟委員會《管道安全準則和良好做法（第二版）》 (簡稱準則）經反復研讀，收獲頗多，結合國內管道安全保護工作的實際情況談點個人體會。

首先，準則第25條明確提出歐洲經委會成員國必須保障各級管道安全監管部門具備執行準則的必要能力。我認為這一點尤為重要。加強主管部門的監管能力可以有效督促和指導管道企業和相關各方落實管道保護責任，履行管道安全保護義務，推進管道安全保護能力提升。我國相關法律文件對管道安全保護主管部門只提出職責，對保障執行能力未做出明確規定，其履行管道安全保護監管職責的能力較弱。

建議國家層面出臺加強主管部門隊伍建設、保障執行能力的文件規定，建立上下統一的管道安全保護工作體系，完善行政執法文書，細化行政處罰裁量標準，規范執法人員業務培訓，明確執法人員準入門檻，保障執法人員法律服務等，推進管道安全保護能力提升。

其次，應關注支線管道企業安全保護能力的提升。目前我國支線管道大多由民營企業或地方國有企業負責營運管理，企業數量多、規模小、管理水平普遍較低。多數支線管道企業未能按有關規定配備足夠的管理團隊和維搶修力量，管道運行保護和應急處置能力嚴重不足。隨著經濟建設發展，支線管道越來越多，問題將會更加突出。

建議國家層面制定管道行業準入和退出政策，建立管道企業安全保護能力建設和評估機制，有針對性的找出并整改存在的問題。制定對應的配套政策措 施，允許和鼓勵有能力、有資質的企業或機構參與支線管道安全保護工作，發揮專業隊伍和裝備優勢，減少低效投入，有效緩解支線管道企業安全保護能力和主管部門監管能力不足問題。

再次，應關注管道安全保護工作中的核心問題。近年來發生的多起管道事故，造成了重大人員傷亡和財產損失，管道安全距離受到高度關注。一些部門和企業文件對安全距離提出了各種不同的要求，各地各企業為此投入大量的人財物力量推動落實。其中GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規范》明確提出了輸氣管道潛在影響區域半徑和計算公式，各管道企業將其定為安全距離或是作為安全距離參考值，要求后建單位按此距離進行退讓。但因沒有明確規定退讓土地等產生的損失由誰承擔這一核心問題，執行時很難完全落實到位，大多采取評估協商的方式確定一個各方均可接受的距離，與事故潛在影響半徑差距較大，存在重大風險。而有人將這一方式比喻為每天駕駛破車在爛路上亂竄、逢人便大喊離我遠點。

就我國目前實際，我認為目前用控制距離降低事故損失很難達到預期，同時結合管道事故特性和相關案例，在“防事故”和“降損失”之間，“防事故”更容易做到也更有效。還是要將重心放在預防事故上。

建議：一是按照管道安全保護“夯實管道保護基礎、確保管道本質安全、避免管道遭受破壞、力求事故損失最小”的工作思路，將保障管道本質安全和免遭破壞作為工作核心。二是在不能完全落實安全距離標準情況下，直接制定強化管道保護措施，并將降低事故損失措施作為輔助手段，而不是糾結究竟評估確定距離多少為好，反正安全距離都不夠。三是在沒明確由誰埋單前，安全距離相關標準規定很難完全落實到位，希望國家盡快修訂管道安全距離相關標準，制定土地補償政策，為管道企業和主管部門切實解決這個“老大難”問題。

 

發揮管道管理體系的保障作用

 

馮文興 中國石油管道公司管道完整性管理中心副主任

 

聯合國歐洲經濟委員會《管道安全準則和良好做法》（簡稱準則），誠如譯者所言，對我國進一步完善油氣管道法律法規、厘清政府和企業職責分工、做好管道安全管理有重要參考價值。準則所列多為管道安全管理的基本遵循，是管道工業界的基本共識，具有廣泛適用性。其反映的許多問題在我國也同樣存在，一些經驗做法近10年間得到了國內同行的認可并吸收借鑒。我結合自身工作談幾點體會。

（一）強調健康、安全、環保是管道管理的基本原則。準則指出政府、企業建立監管規則、運行制度，促進管道基礎設施的安全、環保和可持續發展。習近平總書記在中俄東線天然氣管道投產儀式講話時也提出打造“平安管道、綠色管道、發展管道、友誼管道”，強調把安全作為管道行業的第一生命線，全力保障管道建設和投運安全可靠，注重環境保護和自然能源節約利用。當前我國管道建設和運行面臨的安全環保監管環境已今非昔比。這需要管道業界共同思考近50年來業已形成的我國管道工業技術體系和管理體系，在新的邊界條件、約束限制、動力支持下，如何更新知識、提升管理，確保油氣管道工業體系的安全性、韌性和可持續性。

（二）強調發揮政府領導及監管作用。管道是沒有圍墻的企業，管道的外部安全運行問題天然具有社會屬性，面臨的現實問題和挑戰隨社會變化日益復 雜。準則指出各國政府發揮領導作用，建立完善的監管體系、制度及規則，管理外部侵害行為，調節重大矛盾沖突，做好外部應急管理等，可以說切中要害。我國《石油天然氣管道保護法》實施10年來發揮了重要作用，但若干涉及管道安全的重要問題也逐步凸顯。一是管道路由與土地利用的矛盾沖突，包括用地政策、安全距離、土地利用限制、稅收分享機制等。二是管道信息的公開與共享較為缺失，特別是綜合線性工程信息（不僅限于油氣管道）的公開、共享。三是外部應急管理體系不完善，與管道企業應急管理銜接不足，在近幾年的事故中有所暴露。這些問題都須政府認真研究應對。

（三）強調管道管理體系（PMS）保障管道安全的關鍵作用。企業是管道管理的主體，必須把管理體系這種被證實先進適用的管理模式建立起來，并納入現代企業制度和治理能力建設一以貫之。管道管理體系包括質量、健康、安全、環境管理體系（QHSE），也包括管道完整性管理體系（PIMS）。2017年國家能源局開展了油氣管道完整性管理先進企業建設推廣工作，力推管道完整性管理體系，發布了《油氣輸送管道企業完整性管理體系建設導則》。試點企業將這一體系與原有的規章制度或管理體系結合、融合，取得了積極成效。管理體系的建立只是起點，不是終點，應持之以恒地運行和維護體系，按照“計劃、執行、檢查、改進”（PDCA）不斷監測、糾正、改進，確保體系健康有效。

（四）強調技術是管道安全的基礎性支撐。管道工業的設計、建設和運行管理技術須成熟、適用、可靠，其不斷迭代更新、提升晉級十分重要。從近年的幾起管道事故看，全生命周期的管理仍存薄弱點，特別是管道工程建設期存在管理失范問題，產生了影響管道本質安全的基礎性、源頭性的難題。應痛定思痛、復盤反思，加強源頭治理、精準治理。另一方面，我國管道工業整體實力顯著提升，很多方面已走在國際前列，但是條塊分割，決策、設計、施工、運行的矛盾較為突出，協調難度大，影響了綜合效果。因此，需要運用系統工程的思維，強化頂層設計，牽引規劃、研究、設計、制造、施工和運行等各方力量，系統優化組織、管理、技術和方法的生態，加快轉型升級，全面提升管道安全發展水平。

 

 

盡快制定我國的油氣管道安全規則

 

吉建立 中國特種設備檢測研究院高級工程師

 

為了幫助各國預防和應對工業事故，特別是具有潛在跨境影響的事故，聯合國歐洲經濟委員會于2006年頒布了《管道安全準則和良好做法》第一版， 2014年頒布了第二版。

該準則總結了歐洲管道安全管理的成功經驗，融合了過程管理、風險管理、閉環管理的系統思想，考慮了政府、企業和公眾三個責任主體，明確了政府在管道安全管理中的領導作用以及企業的主體責任地位，規定了管道設計、建造、運行、檢驗、維護和應急等環節的技術和管理要求，是歐洲各國共同遵守的管道安全基本準則，是極具價值的管道安全指南。

管道安全是系統工程。管道安全管理需要政府和企業聯動及社會公眾參與，需要完善的制度和法律法規支撐。世界各主要國家均制定了全面系統的管道安全規則，以統籌做好管道全生命周期的安全管理。如，美國的49 CFR 192和49 CFR 195、加拿大的陸上管道條例、德國的長輸管道條例和高壓氣體管道條例、英國的管道安全條例、俄羅斯的干線管道安全規則等，都由政府依法制定，具有強制性，是管道安全管理制度的主體框架，涵蓋了管道全生命周期的基本安全要求。

當前，我國缺乏一部全面系統的油氣管道安全規則。一方面，管道安全涉及《安全生產法》《石油天然氣管道保護法》《消防法》《特種設備安全法》《環境保護法》等多部法律，各部法律都有其側重點，僅在某些專項領域對管道安全提出規定；另一方面，油氣管道安全標準較為分散，標準體系以 “標準集合”的方式，缺乏系統性和協調性，也缺乏類似加拿大CSA Z662《油氣管道系統》和澳大利亞AS 2885《石油和天然氣管道》這樣綜合性的管道標準。

其次，我國的油氣管道安全監管涉及能源、國資、住建、應急、市場、環保等多個部門，每個部門都在法定職責內開展工作，或聯合發布關于高后果區管理、完整性管理和法定檢驗等方面的規范性文件，但層級不夠，系統性欠缺，而單一部門舉一己之力制定一部全面系統的油氣管道安全規則尚無可能，不能從根本上解決問題。

因此，我國應盡快制定國家層面的油氣管道安全規則。建議在國務院安委會指導下，成立跨部門的油氣管道技術咨詢委員會，負責制定油氣管道安全規則；承擔油氣管道重大事故調查；開展國家油氣管道安全保護重大政策研究和咨詢；指導油氣管道科技研究和標準化工作。

美國和德國都有跨部門的管道技術咨詢委員會，相關經驗值得借鑒。例如，美國法典第49篇第60115條要求由交通運輸部負責組建天然氣管道咨詢委員會（GPAC）和液體管道咨詢委員會（LPAC）。兩個委員會分別由15名專家組成，且明確規定委員會成員中政府代表、企業代表和社會公眾代表各占三分之一，協調政府、企業和公眾不同利益訴求，確保公平公正。 GPAC和LPAC每年定期召開工作會，總結事故經驗，研究相關管道安全問題和政策建議，推動49CFR 192和49 CFR 195持續更新。德國《長輸管道條例》授權聯邦環境自然保護和核安全部（BMU）成立管道咨詢委員會（AfR），辦公室設在德國聯邦材料研究和測試研究院（BAM）， BAM是德國聯邦經濟事務和能源部（BMWi）下屬的國家級研究機構。AfR于2005年成立，成員由聯邦和州政府代表、企業代表和其他協會代表組成，主要負責就管道安全的技術問題向BMU提供建議，并提出與最新技術水平相對應的技術規則。

 

 

學習國外先進經驗的“形似”與“神似”

 

毛建 西氣東輸公司管道處風險管理科科長

 

2月4日，筆者因疫情在家辦公，瀏覽到管道保護微信公眾號的一篇文章時，不禁被內容吸引了。這篇由吉建立、何仁洋兩位專家翻譯的聯合國歐洲經濟委員會《管道安全準則和良好做法》介紹了歐洲管道安全管理的成功經驗，包括管道安全準則、給政府監管部門的建議、給管道運營商的建議和相關的技術和管理要求。作為從事管道保護工作的一員，心中默默將自己所熟悉的管道保護做法與之做了比較，驚喜地發現大框架上我們已經契合了這篇文章所提的要求，我把它稱之為“形似”。 10年前《石油天然氣管道保護法》正式替代《石油天然氣管道保護條例》，我國的管道保護工作正式納入了法制軌道，其中的內容幾乎涵蓋了《管道安全準則和良好做法》中提及的絕大部分內容，比如與政府監管部門相關的：土地使用政策中考慮到預防和限制事故影響、要求管道企業開展環境影響評估、要求管道企業建立應急預案并向地方政府報備、政府監管部門將管道第三方損壞納入監管等等；又比如與管道企業相關的：管道企業按照標準規范要求設計、建設和運營管道；定期對管道進行檢測、維修，確保其處于良好狀態；管道企業建立應急預案等等�？梢哉f都是我國政府部門、管道行業工作者實踐的總結和經驗的結晶，為確保管道安全運行，保障能源輸送做出了貢獻。

然而，作為從業人員我覺得如果想要達到歐美的管道保護水平，我們在工作中仍然存在很多問題需要解決，不能僅滿足“形似”，而要力求達到“神似”。我個人認為不論是借鑒準則的經驗還是其他歐美的經驗，還需要圍繞下面四個方面加以改進。一是油氣長輸管道作為國家重要的公共基礎設施應得到社會的廣泛認可，而不是當前普遍將管道視為企業資產，社會各界管道保護權利義務意識相對比較淡薄。二是法律法規標準規范之間的協調性一致性需要增強，這里又分為兩個方面，一方面是法律法規的協調性，比如建設、運行管理中遇到的管道保護法和土地法之間的協調；另一方面是標準規范的一致性，當前管道行業已經形成了一套包括國家標準、行業標準、企業標準在內的標準規范，未來可以參考CSA和ASME標準，形成一套完整的標準體系。三是管道保護主管部門及其相關行業監管部門的監管力度得到持續加強。政府是推動社會各界保護油氣管道的最重要力量。我們欣喜地看到管道保護法頒布后，特別是2013年“11·22”青島東黃管線事故后，各級政府部門都在持續加大管道保護的監管力度。 2017年國家八部委下發文件要求加強油氣輸送管道途經人員密集場所安全管理工作，各級政府部門對于人口密集型高后果區要“管存量、控增量”，企業已經能夠感受到地方政府加強監管帶來的變化。四是管道企業要努力提高自身的管理水平。在管道完整性管理的理念被所有管道企業普遍認可的情況下，要遵循完整性管理的原則不斷識別、評價管道面臨的風險，采取積極措施確保管道完整性，還要加大管道保護科研投入，促進管道保護技防措施，如光纖預警、泄露監測等智能感知技術突破，打造智能管道、智慧管網。