《管道保護(hù)》編輯部： 2月4日，“管道保護(hù)”微信公眾號(hào)推送了中國(guó)特種設(shè)備檢測(cè)研究院吉建立、何仁洋兩位專(zhuān)家翻譯的聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)《管道安全準(zhǔn)則和良好做法》一文，引起了管道界同仁的共鳴， 為此，編輯部專(zhuān)門(mén)邀請(qǐng)了貴州省能源局、中國(guó)石油管道公司、中國(guó)特檢院、西氣東輸公司等管理和技術(shù)人員， 交流學(xué)習(xí)心得體會(huì)，現(xiàn)摘要刊登，歡迎廣大讀者參與交流。（郵箱： guandaobaohu@163.com）

關(guān)鍵是保障主管部門(mén)的執(zhí)行能力

趙溫躍 貴州省能源局能源安全監(jiān)管處副處長(zhǎng)

聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)《管道安全準(zhǔn)則和良好做法（第二版）》 (簡(jiǎn)稱(chēng)準(zhǔn)則）經(jīng)反復(fù)研讀，收獲頗多，結(jié)合國(guó)內(nèi)管道安全保護(hù)工作的實(shí)際情況談點(diǎn)個(gè)人體會(huì)。

首先，準(zhǔn)則第25條明確提出歐洲經(jīng)委會(huì)成員國(guó)必須保障各級(jí)管道安全監(jiān)管部門(mén)具備執(zhí)行準(zhǔn)則的必要能力。我認(rèn)為這一點(diǎn)尤為重要。加強(qiáng)主管部門(mén)的監(jiān)管能力可以有效督促和指導(dǎo)管道企業(yè)和相關(guān)各方落實(shí)管道保護(hù)責(zé)任，履行管道安全保護(hù)義務(wù)，推進(jìn)管道安全保護(hù)能力提升。我國(guó)相關(guān)法律文件對(duì)管道安全保護(hù)主管部門(mén)只提出職責(zé)，對(duì)保障執(zhí)行能力未做出明確規(guī)定，其履行管道安全保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的能力較弱。

建議國(guó)家層面出臺(tái)加強(qiáng)主管部門(mén)隊(duì)伍建設(shè)、保障執(zhí)行能力的文件規(guī)定，建立上下統(tǒng)一的管道安全保護(hù)工作體系，完善行政執(zhí)法文書(shū)，細(xì)化行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，明確執(zhí)法人員準(zhǔn)入門(mén)檻，保障執(zhí)法人員法律服務(wù)等，推進(jìn)管道安全保護(hù)能力提升。

其次，應(yīng)關(guān)注支線(xiàn)管道企業(yè)安全保護(hù)能力的提升。目前我國(guó)支線(xiàn)管道大多由民營(yíng)企業(yè)或地方國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)營(yíng)運(yùn)管理，企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、管理水平普遍較低。多數(shù)支線(xiàn)管道企業(yè)未能按有關(guān)規(guī)定配備足夠的管理團(tuán)隊(duì)和維搶修力量，管道運(yùn)行保護(hù)和應(yīng)急處置能力嚴(yán)重不足。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展，支線(xiàn)管道越來(lái)越多，問(wèn)題將會(huì)更加突出。

建議國(guó)家層面制定管道行業(yè)準(zhǔn)入和退出政策，建立管道企業(yè)安全保護(hù)能力建設(shè)和評(píng)估機(jī)制，有針對(duì)性的找出并整改存在的問(wèn)題。制定對(duì)應(yīng)的配套政策措 施，允許和鼓勵(lì)有能力、有資質(zhì)的企業(yè)或機(jī)構(gòu)參與支線(xiàn)管道安全保護(hù)工作，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍和裝備優(yōu)勢(shì)，減少低效投入，有效緩解支線(xiàn)管道企業(yè)安全保護(hù)能力和主管部門(mén)監(jiān)管能力不足問(wèn)題。

再次，應(yīng)關(guān)注管道安全保護(hù)工作中的核心問(wèn)題。近年來(lái)發(fā)生的多起管道事故，造成了重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，管道安全距離受到高度關(guān)注。一些部門(mén)和企業(yè)文件對(duì)安全距離提出了各種不同的要求，各地各企業(yè)為此投入大量的人財(cái)物力量推動(dòng)落實(shí)。其中GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》明確提出了輸氣管道潛在影響區(qū)域半徑和計(jì)算公式，各管道企業(yè)將其定為安全距離或是作為安全距離參考值，要求后建單位按此距離進(jìn)行退讓。但因沒(méi)有明確規(guī)定退讓土地等產(chǎn)生的損失由誰(shuí)承擔(dān)這一核心問(wèn)題，執(zhí)行時(shí)很難完全落實(shí)到位，大多采取評(píng)估協(xié)商的方式確定一個(gè)各方均可接受的距離，與事故潛在影響半徑差距較大，存在重大風(fēng)險(xiǎn)。而有人將這一方式比喻為每天駕駛破車(chē)在爛路上亂竄、逢人便大喊離我遠(yuǎn)點(diǎn)。

就我國(guó)目前實(shí)際，我認(rèn)為目前用控制距離降低事故損失很難達(dá)到預(yù)期，同時(shí)結(jié)合管道事故特性和相關(guān)案例，在“防事故”和“降損失”之間，“防事故”更容易做到也更有效。還是要將重心放在預(yù)防事故上。

建議：一是按照管道安全保護(hù)“夯實(shí)管道保護(hù)基礎(chǔ)、確保管道本質(zhì)安全、避免管道遭受破壞、力求事故損失最小”的工作思路，將保障管道本質(zhì)安全和免遭破壞作為工作核心。二是在不能完全落實(shí)安全距離標(biāo)準(zhǔn)情況下，直接制定強(qiáng)化管道保護(hù)措施，并將降低事故損失措施作為輔助手段，而不是糾結(jié)究竟評(píng)估確定距離多少為好，反正安全距離都不夠。三是在沒(méi)明確由誰(shuí)埋單前，安全距離相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定很難完全落實(shí)到位，希望國(guó)家盡快修訂管道安全距離相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，制定土地補(bǔ)償政策，為管道企業(yè)和主管部門(mén)切實(shí)解決這個(gè)“老大難”問(wèn)題。

發(fā)揮管道管理體系的保障作用

馮文興 中國(guó)石油管道公司管道完整性管理中心副主任

聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)《管道安全準(zhǔn)則和良好做法》（簡(jiǎn)稱(chēng)準(zhǔn)則），誠(chéng)如譯者所言，對(duì)我國(guó)進(jìn)一步完善油氣管道法律法規(guī)、厘清政府和企業(yè)職責(zé)分工、做好管道安全管理有重要參考價(jià)值。準(zhǔn)則所列多為管道安全管理的基本遵循，是管道工業(yè)界的基本共識(shí)，具有廣泛適用性。其反映的許多問(wèn)題在我國(guó)也同樣存在，一些經(jīng)驗(yàn)做法近10年間得到了國(guó)內(nèi)同行的認(rèn)可并吸收借鑒。我結(jié)合自身工作談幾點(diǎn)體會(huì)。

（一）強(qiáng)調(diào)健康、安全、環(huán)保是管道管理的基本原則。準(zhǔn)則指出政府、企業(yè)建立監(jiān)管規(guī)則、運(yùn)行制度，促進(jìn)管道基礎(chǔ)設(shè)施的安全、環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展。習(xí)近平總書(shū)記在中俄東線(xiàn)天然氣管道投產(chǎn)儀式講話(huà)時(shí)也提出打造“平安管道、綠色管道、發(fā)展管道、友誼管道”，強(qiáng)調(diào)把安全作為管道行業(yè)的第一生命線(xiàn)，全力保障管道建設(shè)和投運(yùn)安全可靠，注重環(huán)境保護(hù)和自然能源節(jié)約利用。當(dāng)前我國(guó)管道建設(shè)和運(yùn)行面臨的安全環(huán)保監(jiān)管環(huán)境已今非昔比。這需要管道業(yè)界共同思考近50年來(lái)業(yè)已形成的我國(guó)管道工業(yè)技術(shù)體系和管理體系，在新的邊界條件、約束限制、動(dòng)力支持下，如何更新知識(shí)、提升管理，確保油氣管道工業(yè)體系的安全性、韌性和可持續(xù)性。

（二）強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府領(lǐng)導(dǎo)及監(jiān)管作用。管道是沒(méi)有圍墻的企業(yè)，管道的外部安全運(yùn)行問(wèn)題天然具有社會(huì)屬性，面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和挑戰(zhàn)隨社會(huì)變化日益復(fù) 雜。準(zhǔn)則指出各國(guó)政府發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，建立完善的監(jiān)管體系、制度及規(guī)則，管理外部侵害行為，調(diào)節(jié)重大矛盾沖突，做好外部應(yīng)急管理等，可以說(shuō)切中要害。我國(guó)《石油天然氣管道保護(hù)法》實(shí)施10年來(lái)發(fā)揮了重要作用，但若干涉及管道安全的重要問(wèn)題也逐步凸顯。一是管道路由與土地利用的矛盾沖突，包括用地政策、安全距離、土地利用限制、稅收分享機(jī)制等。二是管道信息的公開(kāi)與共享較為缺失，特別是綜合線(xiàn)性工程信息（不僅限于油氣管道）的公開(kāi)、共享。三是外部應(yīng)急管理體系不完善，與管道企業(yè)應(yīng)急管理銜接不足，在近幾年的事故中有所暴露。這些問(wèn)題都須政府認(rèn)真研究應(yīng)對(duì)。

（三）強(qiáng)調(diào)管道管理體系（PMS）保障管道安全的關(guān)鍵作用。企業(yè)是管道管理的主體，必須把管理體系這種被證實(shí)先進(jìn)適用的管理模式建立起來(lái)，并納入現(xiàn)代企業(yè)制度和治理能力建設(shè)一以貫之。管道管理體系包括質(zhì)量、健康、安全、環(huán)境管理體系（QHSE），也包括管道完整性管理體系（PIMS）。2017年國(guó)家能源局開(kāi)展了油氣管道完整性管理先進(jìn)企業(yè)建設(shè)推廣工作，力推管道完整性管理體系，發(fā)布了《油氣輸送管道企業(yè)完整性管理體系建設(shè)導(dǎo)則》。試點(diǎn)企業(yè)將這一體系與原有的規(guī)章制度或管理體系結(jié)合、融合，取得了積極成效。管理體系的建立只是起點(diǎn)，不是終點(diǎn)，應(yīng)持之以恒地運(yùn)行和維護(hù)體系，按照“計(jì)劃、執(zhí)行、檢查、改進(jìn)”（PDCA）不斷監(jiān)測(cè)、糾正、改進(jìn)，確保體系健康有效。

（四）強(qiáng)調(diào)技術(shù)是管道安全的基礎(chǔ)性支撐。管道工業(yè)的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)行管理技術(shù)須成熟、適用、可靠，其不斷迭代更新、提升晉級(jí)十分重要。從近年的幾起管道事故看，全生命周期的管理仍存薄弱點(diǎn)，特別是管道工程建設(shè)期存在管理失范問(wèn)題，產(chǎn)生了影響管道本質(zhì)安全的基礎(chǔ)性、源頭性的難題。應(yīng)痛定思痛、復(fù)盤(pán)反思，加強(qiáng)源頭治理、精準(zhǔn)治理。另一方面，我國(guó)管道工業(yè)整體實(shí)力顯著提升，很多方面已走在國(guó)際前列，但是條塊分割，決策、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)行的矛盾較為突出，協(xié)調(diào)難度大，影響了綜合效果。因此，需要運(yùn)用系統(tǒng)工程的思維，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，牽引規(guī)劃、研究、設(shè)計(jì)、制造、施工和運(yùn)行等各方力量，系統(tǒng)優(yōu)化組織、管理、技術(shù)和方法的生態(tài)，加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，全面提升管道安全發(fā)展水平。

盡快制定我國(guó)的油氣管道安全規(guī)則

吉建立 中國(guó)特種設(shè)備檢測(cè)研究院高級(jí)工程師

為了幫助各國(guó)預(yù)防和應(yīng)對(duì)工業(yè)事故，特別是具有潛在跨境影響的事故，聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)于2006年頒布了《管道安全準(zhǔn)則和良好做法》第一版， 2014年頒布了第二版。

該準(zhǔn)則總結(jié)了歐洲管道安全管理的成功經(jīng)驗(yàn)，融合了過(guò)程管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、閉環(huán)管理的系統(tǒng)思想，考慮了政府、企業(yè)和公眾三個(gè)責(zé)任主體，明確了政府在管道安全管理中的領(lǐng)導(dǎo)作用以及企業(yè)的主體責(zé)任地位，規(guī)定了管道設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)行、檢驗(yàn)、維護(hù)和應(yīng)急等環(huán)節(jié)的技術(shù)和管理要求，是歐洲各國(guó)共同遵守的管道安全基本準(zhǔn)則，是極具價(jià)值的管道安全指南。

管道安全是系統(tǒng)工程。管道安全管理需要政府和企業(yè)聯(lián)動(dòng)及社會(huì)公眾參與，需要完善的制度和法律法規(guī)支撐。世界各主要國(guó)家均制定了全面系統(tǒng)的管道安全規(guī)則，以統(tǒng)籌做好管道全生命周期的安全管理。如，美國(guó)的49 CFR 192和49 CFR 195、加拿大的陸上管道條例、德國(guó)的長(zhǎng)輸管道條例和高壓氣體管道條例、英國(guó)的管道安全條例、俄羅斯的干線(xiàn)管道安全規(guī)則等，都由政府依法制定，具有強(qiáng)制性，是管道安全管理制度的主體框架，涵蓋了管道全生命周期的基本安全要求。

當(dāng)前，我國(guó)缺乏一部全面系統(tǒng)的油氣管道安全規(guī)則。一方面，管道安全涉及《安全生產(chǎn)法》《石油天然氣管道保護(hù)法》《消防法》《特種設(shè)備安全法》《環(huán)境保護(hù)法》等多部法律，各部法律都有其側(cè)重點(diǎn)，僅在某些專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)域?qū)�管道安全提出�?guī)定；另一方面，油氣管道安全標(biāo)準(zhǔn)較為分散，標(biāo)準(zhǔn)體系以 “標(biāo)準(zhǔn)集合”的方式，缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，也缺乏類(lèi)似加拿大CSA Z662《油氣管道系統(tǒng)》和澳大利亞AS 2885《石油和天然氣管道》這樣綜合性的管道標(biāo)準(zhǔn)。

其次，我國(guó)的油氣管道安全監(jiān)管涉及能源、國(guó)資、住建、應(yīng)急、市場(chǎng)、環(huán)保等多個(gè)部門(mén)，每個(gè)部門(mén)都在法定職責(zé)內(nèi)開(kāi)展工作，或聯(lián)合發(fā)布關(guān)于高后果區(qū)管理、完整性管理和法定檢驗(yàn)等方面的規(guī)范性文件，但層級(jí)不夠，系統(tǒng)性欠缺，而單一部門(mén)舉一己之力制定一部全面系統(tǒng)的油氣管道安全規(guī)則尚無(wú)可能，不能從根本上解決問(wèn)題。

因此，我國(guó)應(yīng)盡快制定國(guó)家層面的油氣管道安全規(guī)則。建議在國(guó)務(wù)院安委會(huì)指導(dǎo)下，成立跨部門(mén)的油氣管道技術(shù)咨詢(xún)委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定油氣管道安全規(guī)則；承擔(dān)油氣管道重大事故調(diào)查；開(kāi)展國(guó)家油氣管道安全保護(hù)重大政策研究和咨詢(xún)；指導(dǎo)油氣管道科技研究和標(biāo)準(zhǔn)化工作。

美國(guó)和德國(guó)都有跨部門(mén)的管道技術(shù)咨詢(xún)委員會(huì)，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。例如，美國(guó)法典第49篇第60115條要求由交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)組建天然氣管道咨詢(xún)委員會(huì)（GPAC）和液體管道咨詢(xún)委員會(huì)（LPAC）。兩個(gè)委員會(huì)分別由15名專(zhuān)家組成，且明確規(guī)定委員會(huì)成員中政府代表、企業(yè)代表和社會(huì)公眾代表各占三分之一，協(xié)調(diào)政府、企業(yè)和公眾不同利益訴求，確保公平公正。 GPAC和LPAC每年定期召開(kāi)工作會(huì)，總結(jié)事故經(jīng)驗(yàn)，研究相關(guān)管道安全問(wèn)題和政策建議，推動(dòng)49CFR 192和49 CFR 195持續(xù)更新。德國(guó)《長(zhǎng)輸管道條例》授權(quán)聯(lián)邦環(huán)境自然保護(hù)和核安全部（BMU）成立管道咨詢(xún)委員會(huì)（AfR），辦公室設(shè)在德國(guó)聯(lián)邦材料研究和測(cè)試研究院（BAM）， BAM是德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)事務(wù)和能源部（BMWi）下屬的國(guó)家級(jí)研究機(jī)構(gòu)。AfR于2005年成立，成員由聯(lián)邦和州政府代表、企業(yè)代表和其他協(xié)會(huì)代表組成，主要負(fù)責(zé)就管道安全的技術(shù)問(wèn)題向BMU提供建議，并提出與最新技術(shù)水平相對(duì)應(yīng)的技術(shù)規(guī)則。

學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的“形似”與“神似”

毛建 西氣東輸公司管道處風(fēng)險(xiǎn)管理科科長(zhǎng)

2月4日，筆者因疫情在家辦公，瀏覽到管道保護(hù)微信公眾號(hào)的一篇文章時(shí)，不禁被內(nèi)容吸引了。這篇由吉建立、何仁洋兩位專(zhuān)家翻譯的聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)《管道安全準(zhǔn)則和良好做法》介紹了歐洲管道安全管理的成功經(jīng)驗(yàn)，包括管道安全準(zhǔn)則、給政府監(jiān)管部門(mén)的建議、給管道運(yùn)營(yíng)商的建議和相關(guān)的技術(shù)和管理要求。作為從事管道保護(hù)工作的一員，心中默默將自己所熟悉的管道保護(hù)做法與之做了比較，驚喜地發(fā)現(xiàn)大框架上我們已經(jīng)契合了這篇文章所提的要求，我把它稱(chēng)之為“形似”。 10年前《石油天然氣管道保護(hù)法》正式替代《石油天然氣管道保護(hù)條例》，我國(guó)的管道保護(hù)工作正式納入了法制軌道，其中的內(nèi)容幾乎涵蓋了《管道安全準(zhǔn)則和良好做法》中提及的絕大部分內(nèi)容，比如與政府監(jiān)管部門(mén)相關(guān)的：土地使用政策中考慮到預(yù)防和限制事故影響、要求管道企業(yè)開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)估、要求管道企業(yè)建立應(yīng)急預(yù)案并向地方政府報(bào)備、政府監(jiān)管部門(mén)將管道第三方損壞納入監(jiān)管等等；又比如與管道企業(yè)相關(guān)的：管道企業(yè)按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管道；定期對(duì)管道進(jìn)行檢測(cè)、維修，確保其處于良好狀態(tài)；管道企業(yè)建立應(yīng)急預(yù)案等等�？梢哉f(shuō)都是我國(guó)政府部門(mén)、管道行業(yè)工作者實(shí)踐的總結(jié)和經(jīng)驗(yàn)的結(jié)晶，為確保管道安全運(yùn)行，保障能源輸送做出了貢獻(xiàn)。

然而，作為從業(yè)人員我覺(jué)得如果想要達(dá)到歐美的管道保護(hù)水平，我們?cè)诠ぷ髦腥匀淮嬖诤芏鄦?wèn)題需要解決，不能僅滿(mǎn)足“形似”，而要力求達(dá)到“神似”。我個(gè)人認(rèn)為不論是借鑒準(zhǔn)則的經(jīng)驗(yàn)還是其他歐美的經(jīng)驗(yàn)，還需要圍繞下面四個(gè)方面加以改進(jìn)。一是油氣長(zhǎng)輸管道作為國(guó)家重要的公共基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)得到社會(huì)的廣泛認(rèn)可，而不是當(dāng)前普遍將管道視為企業(yè)資產(chǎn)，社會(huì)各界管道保護(hù)權(quán)利義務(wù)意識(shí)相對(duì)比較淡薄。二是法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范之間的協(xié)調(diào)性一致性需要增強(qiáng)，這里又分為兩個(gè)方面，一方面是法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性，比如建設(shè)、運(yùn)行管理中遇到的管道保護(hù)法和土地法之間的協(xié)調(diào)；另一方面是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的一致性，當(dāng)前管道行業(yè)已經(jīng)形成了一套包括國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，未來(lái)可以參考CSA和ASME標(biāo)準(zhǔn)，形成一套完整的標(biāo)準(zhǔn)體系。三是管道保護(hù)主管部門(mén)及其相關(guān)行業(yè)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管力度得到持續(xù)加強(qiáng)。政府是推動(dòng)社會(huì)各界保護(hù)油氣管道的最重要力量。我們欣喜地看到管道保護(hù)法頒布后，特別是2013年“11·22”青島東黃管線(xiàn)事故后，各級(jí)政府部門(mén)都在持續(xù)加大管道保護(hù)的監(jiān)管力度。 2017年國(guó)家八部委下發(fā)文件要求加強(qiáng)油氣輸送管道途經(jīng)人員密集場(chǎng)所安全管理工作，各級(jí)政府部門(mén)對(duì)于人口密集型高后果區(qū)要“管存量、控增量”，企業(yè)已經(jīng)能夠感受到地方政府加強(qiáng)監(jiān)管帶來(lái)的變化。四是管道企業(yè)要努力提高自身的管理水平。在管道完整性管理的理念被所有管道企業(yè)普遍認(rèn)可的情況下，要遵循完整性管理的原則不斷識(shí)別、評(píng)價(jià)管道面臨的風(fēng)險(xiǎn)，采取積極措施確保管道完整性，還要加大管道保護(hù)科研投入，促進(jìn)管道保護(hù)技防措施，如光纖預(yù)警、泄露監(jiān)測(cè)等智能感知技術(shù)突破，打造智能管道、智慧管網(wǎng)。