王彬彬

西南管道公司

管道高后果區(qū)是管道管理的重中之重。近年來國(guó)家相繼發(fā)布了GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》《關(guān)于加強(qiáng)油氣輸送管道途經(jīng)人員密集場(chǎng)所高后果區(qū)安全管理的通知》（安監(jiān)總管三〔2017〕138號(hào)，以下簡(jiǎn)稱138號(hào)文）等標(biāo)準(zhǔn)或指導(dǎo)性文件，部分省、市、區(qū)也提出了相關(guān)管理要求，各管道企業(yè)多方面強(qiáng)化管理措施，但總體形勢(shì)仍不容樂觀。

高后果區(qū)從最初形成到大范圍出現(xiàn)，涉及多方面、多層次問題，筆者將從高后果區(qū)成因、識(shí)別及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、現(xiàn)場(chǎng)管控、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等方面談幾點(diǎn)看法。

1 高后果區(qū)成因

1.1 客觀原因

（1）路由限制不可避免。我國(guó)大江大河、鐵路公路等已形成縱貫東西南北的網(wǎng)絡(luò)，管道作為線性工程，不可避免與其并行或交叉，形成不同類型高后果區(qū)。

（2）土地資源稀缺�？紤]到安全運(yùn)行及當(dāng)前技術(shù)水平，部分區(qū)域無(wú)有效路由，如西南山區(qū)、西北荒漠等，管道路由只能選擇與人口、河流或其他線性工程相關(guān)的區(qū)域，如山間小平原、山谷、河谷、綠洲等。

（3）經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致管道環(huán)境改變。因經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，原有管道路由逐漸被構(gòu)建筑物包圍，形成高后果區(qū)。如蘭成渝成品油管道于2002年投產(chǎn)，已運(yùn)行17年，隨著西部大開發(fā)的實(shí)施，逐步形成了大量人員密集型高后果區(qū)，在部分支線沿線甚至達(dá)到Ⅲ級(jí)高后果區(qū)。

（4）歷史遺留問題。部分老管道建設(shè)時(shí)相關(guān)法律法規(guī)尚不完善，政府和企業(yè)對(duì)高后果區(qū)的危害性認(rèn)識(shí)不足，形成了一部分歷史遺留的高后果區(qū)。

1.2 主觀原因

（1）制度不完善，尚無(wú)明確針對(duì)高后果區(qū)管理的法律法規(guī)。 138號(hào)文要求各相關(guān)部門“管好存量嚴(yán)控增量”，但可操作性差，實(shí)踐中政府缺乏動(dòng)力、企業(yè)權(quán)限有限。

（2）地方政府和企業(yè)各自為政，缺乏有效溝通。一方面，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃與管道建設(shè)規(guī)劃缺乏有效銜接，無(wú)視管道的存在，甚至發(fā)生管道剛建成不久因周邊項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)而被迫改線的窘?jīng)r；另一方面，企業(yè)只注重經(jīng)濟(jì)效益，在管道建設(shè)時(shí)本著“先到先得”的態(tài)度占據(jù)了優(yōu)質(zhì)土地資源（尤其是貧困地區(qū)），忽略了地方經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（3）工程建設(shè)把關(guān)不嚴(yán)。設(shè)計(jì)人員在選擇管道路由時(shí)缺少長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，過分依標(biāo)準(zhǔn)靠規(guī)范，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考慮的多，安全指標(biāo)考慮的少，沒有做到“以人為本”。造成部分線路在沒有采取措施的情況下穿越高后果區(qū)，如某天然氣管道選址時(shí)， 5米外即是小學(xué)院 墻。甚至在管道發(fā)生多次失效事故后，部分設(shè)計(jì)單位依然不能充分認(rèn)識(shí)高后果區(qū)存在的風(fēng)險(xiǎn)。部分工程以趕工期或施工難度大為由，隨意變更路由，導(dǎo)致高后果區(qū)增加。

2 高后果區(qū)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)現(xiàn)狀及問題

2.1 高后果區(qū)識(shí)別

高后果區(qū)識(shí)別主要依據(jù)《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》，企業(yè)依據(jù)編制了詳細(xì)的油氣管道高后果區(qū)識(shí)別實(shí)施細(xì)則，對(duì)相關(guān)條款進(jìn)行了解讀，方便了后期工作的開展。但因國(guó)標(biāo)對(duì)部分條款界定不清晰，識(shí)別過程中依然存在一些問題，甚至專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員對(duì)部分條款的認(rèn)識(shí)也存在較大差異。如油氣管道都將“四層及四層以上樓房普遍集中，交通頻繁，地下設(shè)施多”作為Ⅲ級(jí)高后果區(qū)主要識(shí)別項(xiàng)，但不同人員對(duì)“四層及四層以上樓房普遍集中”理解不同，直接影響高后果區(qū)的定級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和現(xiàn)場(chǎng)管控。此外漏識(shí)別、過度識(shí)別、高后果區(qū)邊界劃分不準(zhǔn)確，部分管段一個(gè)高后果區(qū)被劃分為多個(gè)連續(xù)高后果區(qū)等都是常見錯(cuò)誤，人為增加或減少了高后果區(qū)數(shù)量，增大了管理難度。

2.2 高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

（1）國(guó)標(biāo)規(guī)定可采用多種方法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，主要有定性和半定量法，如風(fēng)險(xiǎn)矩陣法、指標(biāo)體系法等均有較成熟應(yīng)用，但不同方法均有較強(qiáng)主觀性，且得出的結(jié)果差距較大。

（2）高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)需要識(shí)別考慮的風(fēng)險(xiǎn)因素/威脅主要有內(nèi)外腐蝕、第三方損壞、自然與地質(zhì)災(zāi)害、制造與施工缺陷等。隨著X70/80等高鋼級(jí)管道的推廣應(yīng)用，環(huán)焊縫失效已成為此類管道的主要失效形式，當(dāng)前檢測(cè)手段不能有效識(shí)別環(huán)焊縫缺陷。同時(shí)，地災(zāi)因其隱蔽性，無(wú)法及時(shí)掌握相關(guān)信息，導(dǎo)致主要風(fēng)險(xiǎn)因素信息的缺失，降低了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性。

（3）油氣管道失效數(shù)據(jù)對(duì)于指導(dǎo)油氣管道全生命周期的管理，開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)有重要意義。歐美等國(guó)早已建立了管道失效數(shù)據(jù)庫(kù)，我國(guó)尚無(wú)此類數(shù)據(jù)庫(kù)。國(guó)家法律法規(guī)對(duì)此無(wú)明確要求，地方政府及企業(yè)缺少自揭家丑的決心和勇氣，造成資源無(wú)法分享和巨大浪費(fèi)。建議由國(guó)家層面或社會(huì)團(tuán)體推動(dòng)數(shù)據(jù)庫(kù)的建立，形成全社會(huì)主動(dòng)分享安全事故信息的倒逼機(jī)制。

3 高后果區(qū)管控現(xiàn)狀及困難

3.1 高后果區(qū)管理現(xiàn)狀

138號(hào)文下發(fā)后，多地政府陸續(xù)出臺(tái)了油氣輸送管道高后果區(qū)管理要求或辦法，主動(dòng)收集高后果區(qū)基礎(chǔ)信息、制定“一區(qū)一案”等，并不定期進(jìn)行檢查。如貴州省已多次下發(fā)高后果區(qū)管理相關(guān)通知，且內(nèi)容逐步細(xì)化，可操作性增強(qiáng)，企業(yè)在執(zhí)行過程中能做到有的放矢，有據(jù)可依。

管道企業(yè)開始定期更新高后果區(qū)基礎(chǔ)信息，開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，持續(xù)完善“一區(qū)一案”并嚴(yán)格執(zhí)行。中國(guó)石油對(duì)油氣長(zhǎng)輸管道工程建設(shè)及運(yùn)行安全實(shí)行了全面升級(jí)管理，不斷加強(qiáng)人防、物防、技防、信息防等管控措施，如試點(diǎn)區(qū)段長(zhǎng)制，加密巡檢，精準(zhǔn)宣傳，加密“三樁一牌”，增設(shè)硬隔離，建設(shè)視頻監(jiān)控系統(tǒng)、地災(zāi)預(yù)警系統(tǒng)，確保管道外部環(huán)境安全。全面開展高鋼級(jí)管道環(huán)焊縫排查，積極引進(jìn)管道內(nèi)檢測(cè)新技術(shù)，對(duì)不可接受隱患積極改線，確保管道本質(zhì)安全。積極開展企地應(yīng)急演練， 2019年9月份，西南管道分公司聯(lián)合云南省組織開展了我國(guó)迄今為止規(guī)模最大的大型河流溢油攔截演練——中緬原油管道瀾滄江跨越段泄漏政企聯(lián)動(dòng)應(yīng)急演練，檢驗(yàn)了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的地企協(xié)同“作戰(zhàn)”能力。

3.2 高后果區(qū)管控存在的困難

（1）制度建設(shè)滯后。 GB 32167―2015和138號(hào)文是目前指導(dǎo)高后果區(qū)安全管理的最重要的文件。前者規(guī)定了高后果區(qū)識(shí)別準(zhǔn)則、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)及原則性管理要求，主要針對(duì)運(yùn)營(yíng)單位，基本不涉及政府工作。后者原則性規(guī)定了高后果區(qū)管理中企業(yè)和政府的責(zé)任。對(duì)于企業(yè)，管控僅限于高后果區(qū)管段及管道兩側(cè)各5米范圍，范圍外企業(yè)能做的主要是宣傳、組織應(yīng)急演練及必要的隱患整改。對(duì)于政府，只是原則提出了 “管好存量嚴(yán)控增量”的要求，但并未禁止高后果區(qū)體量或數(shù)量增加，如果嚴(yán)格執(zhí)行，會(huì)與地方規(guī)劃及經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生矛盾，有關(guān)部門會(huì)處于騎墻狀態(tài)。

（2）技術(shù)制約。歸根結(jié)底，只要管道本體安全，高后果區(qū)就安全，但當(dāng)前管道失效主要集中在環(huán)焊縫缺陷，現(xiàn)有在線檢測(cè)技術(shù)難以完全發(fā)現(xiàn)此類缺陷。

（3）地方管理職責(zé)不清�；鶎诱�府（如縣、鄉(xiāng)）工作任務(wù)重，管道保護(hù)責(zé)任分工不清晰，存在無(wú)人管或多頭管理的現(xiàn)象。同時(shí)，部分地方政府部門對(duì)高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，甚至拒絕接收企業(yè)主動(dòng)報(bào)備的相關(guān)信息。

4 高后果區(qū)管理建議

4.1 發(fā)揮主觀能動(dòng)性，落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任

（1）摸清底數(shù)，主動(dòng)上報(bào)。認(rèn)真學(xué)習(xí)把握高后果區(qū)識(shí)別準(zhǔn)則，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免人為提高或降低高后果區(qū)數(shù)量、級(jí)別。收集高后果區(qū)管段基礎(chǔ)信息，確定風(fēng)險(xiǎn)因素和風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別。對(duì)有報(bào)備要求的地方政府，按要求及時(shí)報(bào)備；若無(wú)報(bào)備要求，主動(dòng)向主管部門報(bào)備。

（2）因地制宜，做好現(xiàn)場(chǎng)管控。以“三樁一牌”為例，南方地區(qū)草木繁茂，應(yīng)適當(dāng)增加樁牌高度，西氣東輸管道公司在所有高后果區(qū)每隔50米設(shè)置高樁警示牌，標(biāo)識(shí)醒目、通透性好。中國(guó)石化華南銷售公司在部分山區(qū)管道上方鋪設(shè)巡檢小道，既便于巡護(hù)，又形成樁牌之外的另一種標(biāo)識(shí)。

（3）持續(xù)推進(jìn)區(qū)長(zhǎng)制，有條件的地區(qū)可試點(diǎn)“雙區(qū)長(zhǎng)制”。中國(guó)石油各管道公司已全面推進(jìn)高后果區(qū)區(qū)長(zhǎng)制。江蘇省試點(diǎn)油氣輸送管道企地網(wǎng)格化管理（即管道企業(yè)和地方聯(lián)手，加強(qiáng)管道保護(hù)網(wǎng)格化單元的管理方式，建立了責(zé)任到人、職能到位的長(zhǎng)效管理機(jī)制）。貴州省安委辦《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)油氣輸送管道高后果區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)防控工作的通知》（黔安辦〔2019〕11號(hào)）明確要求建立高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管控包保責(zé)任制度，地企雙向掛牌。

（4）暢通信息，建立信息共享機(jī)制，加強(qiáng)學(xué)習(xí)交流。中石油管道有限責(zé)任公司組織各管道分公司對(duì)全部Ⅲ級(jí)高后果區(qū)進(jìn)行了交叉檢查，相互學(xué)習(xí)優(yōu)秀做法，開拓思路。各管道企業(yè)經(jīng)常性組織不同層級(jí)的學(xué)習(xí)交流，推進(jìn)信息共享。

（5）以問題為導(dǎo)向，積極引進(jìn)新技術(shù)。隨著智慧城市、智慧管道及工程技術(shù)的發(fā)展，企業(yè)可創(chuàng)新管理模式，實(shí)現(xiàn)油氣管道高后果區(qū)的精細(xì)化和動(dòng)態(tài)管理。以前不具備管道鋪設(shè)條件的地區(qū)現(xiàn)在可通過橋梁、隧道實(shí)現(xiàn)貫通，減少高后果區(qū)的形成。

（6）及時(shí)掌握管道高后果區(qū)變化。對(duì)于以下情形：①可能新增高后果區(qū)的；②可能導(dǎo)致已有高后果區(qū)識(shí)別項(xiàng)增加、級(jí)別升級(jí)的；③可能導(dǎo)致已有高后果區(qū)體量增加（如構(gòu)建筑物增加）、構(gòu)建筑物或環(huán)境敏感區(qū)與管道距離減小、風(fēng)險(xiǎn)源增加（如地災(zāi)）等風(fēng)險(xiǎn)增高的，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)、協(xié)調(diào)（制止）并逐級(jí)上報(bào)地方政府直至所在省（市、自治區(qū)）管道管理部門，同時(shí)對(duì)相關(guān)區(qū)域增強(qiáng)管控措施，必要時(shí)進(jìn)行專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。

4.2 政府部門加強(qiáng)執(zhí)法，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任

（1）暢通政企溝通渠道，提升服務(wù)意識(shí)。厘清各部門管理職責(zé)，建立溝通機(jī)制，定期組織召開聯(lián)席會(huì)，提前讓管道企業(yè)參與到城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中，做到未雨綢繆。主動(dòng)組織開展高后果區(qū)應(yīng)急演練，支持管道企業(yè)開展精準(zhǔn)宣傳工作。

（2）建立法治保障，做到有法可依。高后果區(qū)管理根本上還要依法管理，無(wú)法無(wú)規(guī)可依是當(dāng)前最大的困難，主管部門要勇于擔(dān)當(dāng)，積極推動(dòng)法治建設(shè)，制定地方條例和辦法。

作者：王彬彬， 1985年生，博士，腐蝕科學(xué)與防護(hù)專業(yè)，高級(jí)工程師，中國(guó)石油西南管道公司高級(jí)主管。主要負(fù)責(zé)管道內(nèi)檢測(cè)、高后果區(qū)管理、腐蝕與防護(hù)工作等。