始終把問題作為管道保護工作的導向

——學習《管道安全準則和良好做法》的體會

陳向新

中國石油和化學工業聯合會

聯合國歐洲經濟委員會《管道安全準則和良好做法》（簡稱準則）規定了油氣管道人員和環境安全管理的基本理念、重要準則以及良好做法，其中管道安全準則11條，給成員國家建議6條，給政府主管部門建議12條，給管道企業建議6條，另附技術和管理要求附錄1個。這個準則層級高，適用面廣，理念先進，邏輯清晰，文字簡要，主題聚焦，技術適用，是一篇指導管道安全管理的綱領性質的法規，其先進性主要體現在以下五個方面。

一是對管道風險的深刻認知和表述，從技術、管理、人員等方面作出了全面要求，體現了系統的管道安全觀。比如，文中提到“特別要關注已經超壽命服役的管道”“事故損失幾乎普遍超過了管道企業為保障安全運行所需的經濟投入”“由于管道設計、運營和維護的有關法規和管理要求不斷更新，會對有些管道的使用壽命造成重大影響”“各國政府應發揮領導作用，并建立必要的基本管理制度”“管道企業應對管道的全生命周期安全負主要責任”“危險物質運輸管道的設計和運行應防止任何不受控制的介質泄漏”“第三方破壞是造成管道事故的主要原因之一”。這些表述非常清晰明了，指出了管道風險所在，能夠幫助我們更好地理解管道風險特征，這也是做好管道安全管理的根本所在。

二是明確提出了國家和相關政府職能主管部門都應在管道保護中發揮作用，包括確定管道安全距離、建立協商制度、建立檢查制度、制定并執行應急計劃、加強第三方監管、促進管道地理信息共享、加強政府間部門間的交流等方面的作用和功能。這些規定抓住了管道保護監管的核心，是一個比較成體系的政府監管要求。

三是明確規定管道企業應該對管道安全負主要責任，并且要求應該從管道全生命周期和影響管道安全的各個方面予以考慮，從而采取安全措施。這些要求在附錄中都有對應的詳細規定。同時，明確指出管道的設計、建造和運營規范不僅要執行國家和國際公認的法規標準，還要參考其他先進管道企業的相關標準，這是比較先進的理念。

四是明確提出管道企業應建立管道管理體系（PMS）， “管道管理體系設計應確保對人類健康和環境的高度保護”，指出PMS是與應急管理體系相平行的、是安全管理體系的一部分，附錄列出了PMS 7個方面的內容。其中PMS的相關要求與歐洲標準EN 16438―2014《輸氣管道安全管理體系和管道完整性管理體系的功能性要求》相銜接，前者是法規要求（包括要求向政府備案），后者是技術要求，兩者相互配套，便于管道企業施行PMS。歐洲國家關于PMS的要求走在了其他國家的前列。北美標準要求管道完整性管理方案向政府備案，其他主要集中在技術層面，未見系統的表述管道管理體系的內容。我國由國家能源局于2017年10月發布《油氣管道完整性管理體系建設導則》引導行業試用，目前正處于逐步推廣階段。

五是附錄規定的很多技術和管理要求比我國先進，值得參考借鑒。比如：（1）規定設計時應考慮管道的動態荷載和附加荷載，如土壤覆蓋和地面車輛 引起的附加應力、泵及壓縮機站附近振動引起的應力，以及管道壓力波動的影響。這些因素在國內的設計標準中還沒有明確要求，需要進一步完善相關標準。（2）規定除較短的分輸管道和站內管道外，管道應具備清管和內檢測條件。對此，國內設計標準還沒有明確規定設置清管設施的管道長度和管徑，這也是長期困擾設計和運行單位的一個問題。（3）規定應“檢測到穩態和瞬態運行過程中的泄漏，并應迅速定位損壞點。”目前國內輸油管道已應用泄漏檢測系統，輸氣管道普遍沒有采用，部分新建輸氣管道嘗試設置了泄漏檢測系統，其有效性還需要確認。（4）規定在管道試運行前，應開展強度試驗、嚴密性試驗以及安全設施的功能安全測試。國內大部分項目投產之前還沒有開展安全設施的功能安全測試，相關的測試標準需要補充完善。（5）提出應采用風險評估方法確定安全距離和土地利用計劃，并規定4種常用的風險評估方法都是有效的，給風險評估的操作增加了很多彈性。利用風險評估確定土地利用計劃的做法在發達國家常用，但是國內目前還沒有明確的規定和實踐做法，亟需建立相關標準。

總體來說，管道安全管理首先要落到“根兒”上。這個準則比較系統地從管道風險的各個方面指明了政府和企業應該做什么、怎么做，很多都真正講到了“根兒”上。

如果全社會能夠較好地理解并落實這些理念和原則性要求，我國的管道保護基礎將得到極大的夯實。所以不論今后數字管道、智能管道等技術如何發展，其落腳點都應放在管道安全的這個“根兒”上。吸收借鑒這個準則的好理念好做法，對解決好制約我國油氣管道安全和可持續發展的一些基本和深層次問題具有參考意義。針對這個準則，從問題導向出發，我對當前加強管道保護工作提六點建議。

一要進一步完善法規體系。完善《石油天然氣管道保護法》及配套法規條例，出臺設計、施工和運行的最低安全標準要求，鼓勵各管道企業在最低安全標準基礎上實施更加嚴格的企業技術標準。制定管道用地和安全距離方面的指導意見，不僅要考慮新管道的路由規劃應盡可能遠離人口稠密區和環境敏感區等，還要考慮在役管道周邊的土地開發和建設，避免地區等級升級。

二要強化政府主管部門管道保護監管工作。進一步明確各相關部門的職責界面，建立針對管道企業的檢查制度體系，督促管道企業建設管道管理體系和應急管理體系，做好體系的政府備案、檢查和免責工作，主導并組織召開管道行業間的管理、技術和經驗交流會議。

三要建立管道管理體系。管道企業應高度重視、自覺行動，吸收借鑒國內管道企業的先進經驗和最佳實踐，盡快完善、建立管道管理體系，包括站場管理體系和管道完整性管理體系兩個方面。政府要發揮監督和指導作用，建議國家能源局或相關行業協會發布指導性文件。這方面國內部分管道企業工作比較扎實，施行多年來成效顯著；但部分管道企業還沒有制定管道管理的基本制度，也沒有落實好必要的資源條件，應盡快補齊短板。 2017～2019年國家能源局組織開展了“油氣管道完整性管理先進企業建設推廣工作”，在幫助管道企業之間互相學習、借鑒管道完整性管理體系建設經驗方面成效顯著。建議國家相關部門或相關行業協會繼續組織好這一活動，充分發揮政府先進監管機構和先進管道企業的引領、示范和帶動作用，推動我國管道企業管理體系的全面提升。

四要加強從業者素質能力的提升和培訓。部分企業的人員培訓比較到位，大量企業的人員培訓還有很多提升空間。應從管道完整性管理（建設和運行管理）、崗位操作培訓、應急管理培訓、法規標準培訓、 HAZOP分析等各方面，定期進行專業技術培訓。

五要完善和細化設計施工標準。在工程勘察、設計之初就應系統考慮管道的風險，把風險控制措施落到實處，這方面一直是我們的短板。準則附錄中有5個方面，我國相關標準均存在不足，應該借鑒完善。在設計階段特別要關注人口、地區等級變化、規劃改變等情況，在國內人口稠密、經濟發達等特殊地區，設計標準要提高，而如增加壁厚、選用長管道或雙聯管以減少現場焊接接頭數量、增加截斷閥室、加大埋深、增加混凝土蓋板等安全措施，應明確標準或指南。

六要建議境外管道管理單位（如中俄天然氣/原油管道、西氣東輸系列管道等），涉及到此準則適用地域的，應該補充與之相關的協議，預防和避免產生糾紛。

作者：陳向新，中國石油和化學工業聯合會管道完整性管理技術中心副主任。