甘肅省管道保護(hù)協(xié)會(huì)

今年10月1日，恰逢《石油天然氣管道保護(hù)法》實(shí)施10周年。在充分肯定法律對保障管道外部安全所發(fā)揮重要作用的同時(shí)，也要清醒地認(rèn)識到它與現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)的一面。

管理體制機(jī)制方面。管道保護(hù)法確定國務(wù)院能源主管部門主管全國管道保護(hù)工作，省級政府能源主管部門和市、縣級政府指定的部門作為“主管管道保護(hù)工作的部門”。 10年來，從國家層面到地方層面，落實(shí)這一管理制度頗費(fèi)周折，直到現(xiàn)在一些地方政府“主管管道保護(hù)工作的部門”設(shè)置還未完全統(tǒng)一，管道保護(hù)和安全生產(chǎn)的關(guān)系始終“剪不斷，理還亂”。雖然各級主管管道保護(hù)工作的部門努力履行法定職責(zé)，為保障管道外部安全做了大量工作，但仍然難以完全勝任法律賦予的職責(zé)。問題的背后需要我們反思制度設(shè)計(jì)的合理性。

法律功能定位方面。 10年前管道安全面臨的最大威脅是違法占壓、施工挖掘損壞和打孔盜油，也是管道保護(hù)法要解決的主要問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公眾安全意識的提高，政府和管道企業(yè)不斷加強(qiáng)管理，管道外部安全形勢已得到有效改善。出現(xiàn)的新情況是，因管道本體質(zhì)量引發(fā)的安全事故呈上升趨勢，預(yù)防和治理的難度更大。如何強(qiáng)化政府監(jiān)管和管道企業(yè)主體責(zé)任，提升管道本質(zhì)安全，管道保護(hù)法現(xiàn)有功能定位還不能適應(yīng)這一新的變化。

保障公共安全方面。管道保護(hù)法關(guān)于保護(hù)距離的規(guī)定主要是為了保護(hù)管道自身安全，對管道失效事故后果影響范圍考慮不足。《石油天然氣管道保護(hù)條例》（2000年）曾規(guī)定管道兩側(cè)50米范圍內(nèi)禁止修建大型建筑物，目的就是為了減輕失效后果，而后來頒布的管道保護(hù)法取消了這項(xiàng)內(nèi)容。僅規(guī)定在管道兩側(cè)修建居民小區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、娛樂場所、車站、商場等人口密集建筑物，與管道的距離應(yīng)當(dāng)符合國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求。由于這一條款過于原則，加上目前國家技術(shù)規(guī)范缺少相關(guān)距離標(biāo)準(zhǔn)，造成管道周邊近距離規(guī)劃建設(shè)無法可依，管道高后果區(qū)不斷增加，加大了公共安全風(fēng)險(xiǎn)。

社會(huì)在進(jìn)步，法律制度要緊跟時(shí)代潮流，革新除弊、與時(shí)俱進(jìn)。

建議盡快修訂管道保護(hù)法。準(zhǔn)確把握法律確定的“保障石油天然氣輸送安全，維護(hù)國家能源安全和公共安全”的立法宗旨。拓展和完善法律的內(nèi)涵和范圍，將管道完整性管理納入法律范疇，補(bǔ)充完善管道本質(zhì)安全和公共安全的相關(guān)內(nèi)容，更好地發(fā)揮法律的指引規(guī)范作用。

落實(shí)管道安全專項(xiàng)監(jiān)管職責(zé)。目前公路、鐵路、水路、航空和管道五大運(yùn)輸行業(yè)，唯獨(dú)管道行業(yè)的安全生產(chǎn)專項(xiàng)監(jiān)督管理職責(zé)沒有落實(shí)到具體部門。建議按照中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)工作的意見》（2020年）精神，盡快明確管道安全生產(chǎn)專項(xiàng)監(jiān)督管理部門。同時(shí)建議不再另設(shè)“主管管道保護(hù)工作的部門”。管道保護(hù)應(yīng)回歸安全生產(chǎn)本位，由一個(gè)部門管理，可以避免推諉扯皮，節(jié)約行政資源，提高管理效率。

改善管道安全法治環(huán)境。管道是重要的國家能源基礎(chǔ)設(shè)施。長期以來，管道企業(yè)在清理占壓、預(yù)防施工挖掘損壞、防止打孔盜油等方面承擔(dān)了過多的責(zé)任，影響了生產(chǎn)主業(yè)，加重了經(jīng)營負(fù)擔(dān)。建議各級政府落實(shí)相關(guān)部門管理責(zé)任，為管道企業(yè)減負(fù)；改變管道敷設(shè)“臨時(shí)用地”政策，推行地役權(quán)制度，保障管道使用土地權(quán)利；修訂完善相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)，明確居民區(qū)和公共建筑等與管道的安全距離要求，更好地保障管道安全和公共安全。

反思問題是為了更好地前進(jìn)。相信在總體國家安全觀的指引下，經(jīng)過各方面的共同努力，不斷補(bǔ)齊短板，我國管道法治建設(shè)和安全生產(chǎn)水平必將邁上一個(gè)新臺階。

（作者：甘肅省管道保護(hù)協(xié)會(huì)會(huì)長、《管道保護(hù)》主編朱行之）