《管道保護》編輯部：《石油天然氣管道保護法》實施10年來，為石油天然氣安全輸送提供了有力保障。為進一步推動法律的實施，我們特地邀請了北京天然氣管道有限公司、中國石油管道公司和西氣東輸管道公司部分基層領導和員工交流學法用法的經驗和體會，也歡迎廣大管道保護工作者撰文參與對話討論。（郵箱： guandaobaohu@163.com）

                                                      

高后果區形成原因和對策建議

 

北京管道陜西輸氣管理處處長 陶衛方

 

 

《石油天然氣管道保護法》的宗旨是為了保護石油、天然氣管道，保障石油、天然氣輸送安全，維護國家能源安全和公共安全。法律實施10年來，為管道安全運行提供了有力的保障。

隨著地方經濟的快速發展和城鄉建設規模的擴大，管道周邊各種建筑施工活動不斷增多，有的圍占了在役運行管道，形成了一批高后果區，直接影響到管道安全和公共安全。作為一名基層管理者，借此機會與大家交流管道高后果區問題產生原因和應對措施，以起到拋磚引玉的作用。

管道周邊高后果區形成原因。

一是法律相關規定不明確。管道保護法第三十條僅規定管道兩側5米范圍內不準建房和家畜棚圈等，沒有對5米外建房或規劃做出規定，政府和管道企業實施管理缺乏法律依據。

二是規范有效銜接不夠。《油氣輸送管道完整性管理規范》（GB 32167―2015）規定高后果區識別范圍為管道兩側各200米，并要求采取措施消減風險，而《輸氣管道工程設計規范》（GB 50251―2015）則規定管道與建筑物之間不小于5米距離即符合要求。城鄉建設項目審批一般都參照《輸氣管道工程設計規范》，導致出現大量的人口密集型高后果區風險隱患。

三是地方經濟建設推動。一些管道建設期周邊土地尚未進行規劃和開發，但隨著地方經濟發展，管道周邊大規模開發建設，造成管道地區等級升高，增加新的高后果區，給管道和周邊地區都帶來了安全風險。

四是管道用地權利不落實。新建管道僅辦理臨時用地手續，沒有取得土地使用權，管道企業的權益得不到保障。當管道通過城市規劃區和發展區時，有關部門為保證土地有效利用，往往忽略了管 道的保護距離，致使管道上方出現占壓或者安全距離不足。

五是管道企業管理不到位。推進完整性管理力度不夠，高后果區識別不夠精確，沒有制定有效的風險減緩措施，采取的方法往往過于簡單和形式化，可操作性不強。

針對上述問題建議采取以下措施。

一是盡快修訂管道保護法。增加管道兩側各200米范圍內不允許規劃人口密集場所的規定，以便讓政府監管部門和管道企業有法可依。通過完善相關標準，規范管道安全距離和管道周邊土地規劃利用，形成法律、法規、標準配套嚴密的制度保障體系，為破解高后果區管理難題提供保障。

二是加強管道周邊建設管控。各級政府建立相關部門履行規劃許可、項目審批、隱患整治及與管道保持安全距離的責任清單，作為保障城市安全和公共安全的強考核項或一票否決項，并加大處罰在管道周邊亂建的經營主體。

三是要從新建管道選線抓起。新建管道前期要與地方政府規劃部門溝通，管道路由避繞人口密集區域或規劃建設區域，雙方協商簽訂相關協議作為運營管理依據。

四是持續增進企地交流合作。原國家安全監管總局等八部委《關于加強油氣輸送管道途經人員密集場所高后果區安全管理工作的通知》中提到“嚴格控制人員密集型高后果區增量”，而地方規劃部門認為是盡量少批而不是不批不建，發文單位應對此做出詳細規定。建議國家能源局制定完善高后果區管理相關法規和規范。地方管道保護主管部門切實履行執法職責，加強高后果區管理。管道企業要加強與地方政府規劃、建設等相關部門合作，主動匯報工作，爭取幫助和支持，及時了解提前介入管道周邊前期規劃，互相通報有關情況。在劃定項目紅線時要與管道保持安全距離，管道企業要據理力爭，積極從源頭上防止新增高后果區。

 

 

管道與后建工程的雙贏舉措

 

北京管道天津輸氣管理處安全總監、副處長 趙宏振

 

 

《石油天然氣管道保護法》第四章對管道與其他后建工程相交相遇關系的處理提出了明確要求和相應的法律責任，但在實踐中后建工程損壞管道和光纜事故時有發生。需要管道管理者反思事故教訓，改變思維認知，換位思考，主動作為，用“雙贏”思維處理雙方關系，保證法律規定落到實處。

后建工程損壞風險原因多樣，具有隨機性，不易防控，但絕大部分情況屬于建設施工單位對管道安全保護的要求不了解，造成了無意損壞。這就需要管道管理者主動作為，在對方施工前期就開展精準宣傳，在現場安裝攝像頭、采取硬隔離措施，施工過程中隨時注意定管定纜，保證機在人在、 24小時看護到位，牢牢管控風險。

管道與后建工程涉及不同業務領域、技術要求、工程背景、行業經驗等，需要管道管理者事先盡可能熟悉了解對方，同時要主動向對方介紹管道基本情況 和管道保護法關于后建服從先建的規定，便于在接洽過程中相互理解、培養信任感。溝通時既要堅持原則又要注意工作方法；既要保障管道安全，又要為對方工程順利開展創造必要的條件。做到將心比心，想方設法取得對方的理解和支持，最終實現“雙贏”。

在實踐中我們摸索出四點有效做法。

一是見管見纜。見管見纜是基于管道檔案不全不準、儀器探測有偏差等問題而提出的強制要求。在每一處交叉點上下游都必須進行人工開挖探坑，準確探明管道和光纜位置。實際工作中存在幾條管道多次交叉并行、同時開挖出多條光纜的情況，需要通過各種技術、管理手段確定管道、光纜的具體位置。

二是三級聯絡。要求現場監護人員與施工作業人員、作業區管理人員與施工單位現場負責人、科室負責人與后建工程方負責人建立三級聯絡機制。相關人員在整個施工期間確保橫向和縱向交流暢通，信息共享，形成合力。

三是快速通過。對突發性、臨時性、周期較短（當日可完工）的項目，如修建鄉村道路、簡易水渠、敷設水管、埋設電纜等，巡護人員一經發現，應立即制止其施工并通知作業區人員，在確保管道安全的前提下，由作業區人員到現場監護施工，快速通過。

四是機在人在。要求現場指揮人員、監護人員時時盯住大型機械，隨時保持與操作手的聯系，對違規作業及時發現和制止。同時也要求現場施工單位對操作手加強管理，通過臨時培訓讓操作手清楚管道（光纜）具體信息、管道（光纜）兩側各5米范圍內禁止機械作業、損壞管道（光纜）安全的危害及應承擔的法律責任。堅決杜絕違章指揮和違章操作，把施工損壞消滅在萌芽狀態。

總之，樹立“雙贏”思維和加強現場管道保護工作，是保證管道（光纜）安全，保障后建工程方按照工期完成工作任務的重要前提。“雙贏”強調的是雙方的利益兼顧，是一種互利互惠的合作模式。只有如此，才能實現雙方的利益平衡，找到合作的利益支點，保證工作目標的實現。

 

第二作者：費普鴻，北京管道天津輸氣管理處安全科工程師。

 

 

管道企業要帶頭學習法律 宣傳法律

 

北京管道陜西輸氣管理處副處長 王明東

 

 

我們在學習貫徹管道保護法的同時，完善了管道管理制度，對管道重點部位進行風險識別，加強日常檢查，制定事故應急方案，聯合地方管道保護主管部門開展法制宣傳，讓法進鄉村、入人心。如何加強管道保護法的宣傳，發揮法律對管道安全的保障作用，我有幾點建議。

管道企業要帶頭學習法律、宣傳法律、遵守法律。每位員工要成為管道保護法的義務宣傳員，用發微信、發電子郵件、發宣傳品等方式，向親友普及法律知識，讓他們認識到管道安全關系到國家能源安全和每個人自身安全，自覺養成保護管道的意識，影響和帶動周圍的人尊法、守法，共同維護管道安全。

與當地政府、公安機關合作，在油氣管道途經人口較為集中的地方，樹立醒目宣傳牌，把管道保護法有關規定寫在上面，既起到宣傳作用，又起到警示作用。在管道附屬設施上噴涂一些宣傳、警示性標語，使廣大居民知道保護管道是公民的責任，“保護管道，人人有責”。

管道保護法規定地方政府對保護管道安全負有領導責任，管道企業要主動聯系政府有關部門采用廣播電視、報紙等新聞媒體，舉行宣傳月、宣傳周等活動，多形式、多層次、全方位地開展宣傳，做到管道保護法律知識人人皆知、家喻戶曉，形成全社會關心管道安全、人人保護管道的良好氛圍。

把法律條款、案例等內容制作成圖文并茂的展板，在管道沿線農貿市場、城市廣場、農村集會、學校門口等人員比較集中的地方不定期地進行流動展示宣傳。創作漫畫和卡通畫，向居民散發、張貼進行宣傳。

在管道保護法實施過程中，我感到有一些內容和規定比較原則不易操作，建議修訂和完善。

一是第三十條管道兩側各5米范圍內禁止行為要有具體說明。例如不允許建溫室，是否包括塑料大棚，有關方面看法不一，應該給予具體的解釋說明，以提高法律的執行效果。

二是政府管道保護主管部門法律責任需要進一步落實。有的單位對于解決管道外部安全隱患問題，推諉扯皮，不夠積極主動，使一些問題久拖不決，應建立法律實施效果的監督檢查機制。

三是進一步明確安全保護距離。近年來，在管道周邊批建的項目增多，管道企業與政府盡力溝通，但阻止不了項目的建設，其中重要原因是法律對于在管道周邊規劃修建人口密集型場所的安全保護距離缺乏明確規定，建議盡快加以修訂。

 

 

管道保護要密切聯系群眾 緊緊依靠群眾

 

中國石油管道公司大慶（加格達奇）輸油氣分公司林源輸油站高級技師 張建華

 

 

管道保護法的頒布實施，對管道企業來說在維護管道安全和企業利益方面多了一道法律屏障。但對管道的保護不完全等同于對管道企業的保護。管道企業作為法律主體必須履行管道保護法規定的義務和責任，帶頭學法、守法、用法，管道管理者要全面掌握、深刻理解、嚴格執行。在保障管道安全運行的同時盡量不損害周邊群眾的利益，如在制定長輸管道地面標志規范時，為了維護農民的利益，規定了標志樁牌在一定距離上可以沿管線移位，方便土地耕種。在開展管道檢測檢修等工作時盡量避開農作物生長季節進行作業，一旦造成損失要及時給予賠償。管道企業違法也要受到法律制裁。

管道企業是法律的遵守者和執行者，而不是執法者，對違法者沒有處罰權利，但要善于發揮法律的作用。在面對管道外部安全隱患企業自身無法解決時，依靠政府管道保護主管部門“依法查處危害管道安全的違法行為”的職能進行查處。違法者拒不執行處罰，還可以通過法院、公安等部門強制執行。但如果事事這樣做，行政成本和執法成本會比較高。好的做法是發揮典型案件的警示作用，處罰一個，教育一片。如前幾年筆者管理管段所經過的村子進行渠道清淤，雖然提前向村民告知管道保護要求，劃定范圍，但清淤人員不聽勸阻強行施工，損壞了部分水工砌石，并對上前阻止的巡線人員謾罵推搡。輸油站立即報警，同時匯報給政府主管部門及安監部門。通過調查，認定該行為違反了管道保護法和治安處罰條例，責令對損壞的水工設施恢復原狀，對有關人員作出行政拘留處罰，在當地發揮了很好的警示教育作用。

對大量的穿跨越管道施工，我們要做到提前發現、提前預判、提前告知，與施工方一起做好管道保護方案和設計。能給予方便的，盡可能提供幫助和服務，簡化手續，減少與地方群眾的矛盾，避免冒險、違規施工行為發生。小到村屯的排水，大到城市發 展，都給予積極配合。近幾年降水較多，為了保護莊稼、住宅，村屯挖排水溝的情況增多，雨季時管道管理人員和巡線員每天都在線路上奔波，與沿線村長密切溝通，只要發現有挖溝跡象，無論早晚馬上趕到現場，確定管道位置，劃定保護范圍，讓村民能及時挖溝排水。村民看到我們急人所急、幫人所難，不拖延不刁難，也逐步理解和配合我們做好管道保護工作，有時在距管道幾十米就停止挖掘，等待我們到達現場確定位置。

管道企業作為國有企業，要堅持黨的宗旨，發揚密切聯系群眾的作風。管道保護工作離不開人民群眾的支持，廣大群眾知法守法，就能主動避免違法行為發生，相當于增加了一大批不在編的巡護員。輸油站在沿線建立了管道保護宣傳站，開展宣傳活動，發放宣傳品；建立了管道保護聯系微信群，宣傳法律知識、進行有獎答題等多項活動。通過堅持不懈的發動群眾、依靠群眾，近年來管道和光纜損傷事件大幅度降低。

 

 

法律對企業責任提出了更高的要求

 

北京管道內蒙古輸氣管理處烏蘭察布作業區工程師 蘇金峰

 

 

管道保護法作為我國第一部保護特定設施的專門法律，首次從法律角度強調管道企業是維護管道安全的主要責任人，明確了管道企業的責任和義務，明確了政府及有關部門的管道保護責任，規定了管道保護措施。同時也提出了維護土地權利人的合法權益，注重貫徹節約用地、環境保護等原則。管道保護法的實施從法律上提升了管道的地位，為管道保護工作提供了強有力的法律支持。

一是明確政府、企業和公民的法律責任，為建立管道保護管理機制提供了基礎。形成了中央、地方、企業三級責任體系，理順了管道保護管理機制。 二是明確破壞及危害管道及附屬設施安全的法律責任。管道保護法細化了禁止危害管道安全的行為，增加了對違法修建的建筑物進行拆除的具體規定，提高了管道占壓清理的可操作性。 三是管道用地受法律保護。管道保護法規定管道發展規劃應當符合國家能源規劃并納入地方政府的城鄉建設規劃，管道建設用地不得擅自改變用途，從源頭上保障了管道合法用地。

對照所學的法律知識，結合管道安全保護本職工作，我有以下體會。

一是管道保護法不僅為管道企業實施管道建設和組織管道運營提供了有力支持，同時對管道企業應承擔的責任和義務提出了更高的要求。首先應全力保障管道安全運行，保證油氣供應。其次應保證管道建設工程質量，管道的安全保護設施應當與管道主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用。再次管道企業應當建立健全管道巡護制度，發現有危害管道安全的情況或者隱患的，應當及時處理和報告。

二是隨著我國管道法治建設的進一步加強，相信未來管道保護法的實施將更加嚴格。首先在管道規劃建設環節要解決管道用地權利問題，處理好與土地使用權人的利益關系，保障企業巡檢、維搶修用地權利和防止違法占壓，管道的投資和運營成本將有一定增加。其次對高后果區問題更加重視，管道企業管好存量、控制增量的任務更加繁重。再次管道企業安全環保事故的應急處置責任進一步加大。

三是對管道保護法的修訂工作提一點建議。管道保護法第三十條規定，在管道線路中心線兩側各5米地域范圍內，禁止使用機械工具進行挖掘施工。從實際情況看，法律規定的管道中心線兩側各5米保護范圍偏小，早期的管線管徑較小且無伴行光纜，而目前國內建設的高鋼級、高壓力、大口徑管道比例越來越大，最大管徑已達到1 422毫米，且都有伴行光纜。施工挖掘稍有偏差就可能損壞光纜和管 道，建議將“管道線路中心線兩側各5米地域范圍”修改為“管道管徑外沿兩側各5米地域范圍內”，以便更加符合保護管道本體安全的實際需要。同時期待新成立的國家管網集團公司根據法律精神，研究在確保管道運行安全的同時，維護管道途經土地所有者權益，調動群眾參與管道保護工作的積極性。

 

第二作者：時若楠，北京天然氣管道有限公司內蒙古輸氣管理處烏蘭察布作業區副主任。

 

 

讓法律成為化解矛盾的“調和劑”

 

西氣東輸甘陜管理處高陵維修隊管道保護工 王剛

 

 

管道保護法已經實施10年了，很慶幸有這部法律為我們管道人保駕護航。作為一名基層管道管理者，通過長年學法、守法、用法，也發現一些需要完善和加強的地方，想談談自己的看法。

一是管道建設和保護離不開土地。尤其近幾年以來，第三方施工、地質災害、環焊縫缺陷治理等，都需要直接開挖用地。管道保護法第二十七條規定，管道企業對管道進行巡護、檢測、維修等作業，管道沿線的有關單位、個人應當給予必要的便利。因管道巡護、檢測、維修等作業給土地使用權人或者其他單位、個人造成損失的，管道企業應當依法給予賠償。我們實際也是這么做的，只要給老百姓造成實際損失，一般都會按照臨時用地的標準給予補償。但一些群眾并不理解，要求提高補償標準，甚至不達目的誓不罷休，以各種形式阻工，給管道日常管理帶來了很大困擾。建議管道途經的地方政府依據管道保護法制定相關賠償標準，避免產生影響雙方關系的矛盾。

二是法律規定的處罰力度較小。例如管道保護法第二十八條禁止移動、毀損、涂改管道標志和禁止在埋地管道上方巡查便道上行駛重型車輛。這種情況在基層較為常見。對此管道保護法第五十四條規定由主管管道保護工作的部門責令改正；情節嚴重的，處二百元以上一千元以下的罰款。靖邊作業區某村民農耕時損壞樁牌5個，地方派出所和村委會對其進行處罰，但處罰額度不足以起到懲戒作用。后來作業區聯合派出所、村委會讓當事人現場說法，起到了較好的宣傳作用。

三是高后果區管理缺乏明確規定。管道保護法第三十條規定，管道中心線兩側5米范圍內，禁止建房以及修建其他建筑物、構筑物。那么在5米外建就可以了嗎？建多少層，可以居住多少人？西二線管徑1 219 毫米，其潛在影響半徑為417.9 米。建議做出明確規定，以便控制高后果區數量和人口密度，降低公共安全風險。

四是相關主體法律責任不夠明晰。雖然管道保護法對管道保護的責任主體和監管主體的職責做了一些規定，但是筆者認為還不夠具體明確，特別是安全生產和管道保護分屬不同部門管理，需要進一步協調，使兩者形成合力，共同促進管道安全發展。