深刻汲取事故教訓 加強燃氣行業安全法治建設

李顏強

中國市政工程華北設計研究總院有限公司

1  湖北十堰等地燃氣事故警示

湖北十堰“6·13”燃氣爆炸重大事故，以造成26人死亡、超百人不同程度受傷的嚴重后果震驚業界，直接沖擊人民群眾的安全感，社會影響惡劣。事故暴露出一些地方和企業安全發展理念不牢、安全基礎薄弱、安全管理缺失等突出問題，教訓十分深刻，給燃氣行業安全運行和用戶安全用氣再次敲響了警鐘。最近，湖北十堰“6·13”事故調查報告公布，事故原因為天然氣中壓鋼管嚴重腐蝕導致破裂發生泄漏，泄漏的天然氣在建筑物下方河道內密閉空間聚集，遇火星發生爆炸。事故發生后，國務院安委會對部分城市的燃氣安全管理情況開展督導檢查，也發現一些安全問題。應急管理部公布了近年來發生的一批燃氣安全事故典型案例。如2017年吉林松原“7·4”燃氣管道泄漏爆炸事故，造成7人死亡，原因是施工企業在施工過程中，鉆漏地下中壓燃氣管道，導致大量燃氣泄漏擴散到附近建筑物空間內聚集引發爆炸。2017年浙江杭州“7·21”燃氣爆燃事故，造成3人死亡，原因是餐館液化石油氣鋼瓶橡膠軟管老化且連接不牢固致軟管脫落，氣體持續泄漏，遇電火花而引發爆炸，爆炸導致現場醇基燃料發生劇烈燃燒引發其他液化石油氣鋼瓶受高溫烘烤而超壓爆裂，發生第二次爆炸。2019年江蘇無錫“10·13”液化石油氣爆炸事故，造成9人死亡，原因是液化石油氣鋼瓶使用中壓調壓閥，造成軟管與集氣包連接接頭脫落，液化石油氣大量泄漏，遇電火花而引發爆炸。2019年北京順義“12·3”燃氣爆炸事故，造成4人死亡，原因是燃氣管道主閥門法蘭墊片受液化石油氣和二甲醚混合氣體長期腐蝕，局部發生破損脫落，泄漏出的氣體與空氣混合遇電氣火花發生爆炸。2021年上海青浦“2·1”燃氣管道泄漏爆炸事故，4名搶修人員在室外搶修燃氣管道時，室內突然發生閃爆，造成人員受傷，原因是室外燃氣管道開挖施工時間較長，未及時做好泄漏管道的封堵切斷保護工作，導致燃氣在室內聚集達到爆炸極限，遇點火源突然發生閃爆。

這些事故發生有以下幾方面原因。

一是建設和使用中不遵守規章制度造成事故隱患。包括燃氣設施不按建設審批程序進行建設和改造；用戶不經驗收審查合格擅自投入使用；燃氣企業和施工單位不具備相應施工能力和相應資質，違規施工安裝，存在轉包、非法分包等違法違規行為；使用環境和相關產品不符合國家標準規范要求，在不具備安全條件的場所儲存、使用燃氣；未按照國家標準規定設置通風、燃氣泄漏報警等安全設施；燃氣企業和施工單位未按要求制定燃氣設施保護方案，未對其施工現場進行指導和監護等等。

二是隱患排查整改監管不到位。燃氣企業未對燃氣設施定期開展安全檢查，管道安全隱患多年未消除，甚至從未巡查；政府相關部門安全生產監督管理職責未履行到位，監督檢查流于形式；瓶裝液化石油氣安全管理不到位，部分地區仍然存在違法違規經營、儲存、充裝、運輸、使用等問題。

三是應急處置措施不當。應急管理責任不落實，應急預案脫離實際，流于形式；應急反應遲緩，處置混亂，未及時阻斷氣源，未進行燃氣濃度檢測，未有效組織人員及時疏散；應急人員缺乏培訓和提高；應急聯動機制不完善，基層應急處置能力不足、經驗不夠；未嚴格按照搶修施工方案有效辨識現場安全風險并做好安全防護措施等等。

分析查找事故原因，仍然是一些常見因素，即從業人員心存僥幸，安全意識不強，安全制度執行不嚴格，各層級安全檢查存在形式主義、官僚主義。事故發生看似偶然，實則必然，有很多經驗和教訓值得總結。

一是燃氣事故應急決策方法和程序需進一步研究，應急處置預案和演練需進一步加強，政企之間、部門之間應急協同機制需進一步完善。從應急演練和應急預案看，有些事故應急決策程序層級多，處置需逐級上報，靈活權限不夠，對于緊急情況處理遲緩；應急預案制定不合理，不結合實際情況，操作性不強。協同機制不清晰，分工不明確，信息化手段尚需進一步加強。

二是運營單位存在安全設施和裝備投入不足，技術更新不快，安全手段較為落后等現象。運營單位管線巡檢仍然過分依靠人工巡查，先進智能化裝備不足，對管線情況靠記憶、靠經驗進行維護和判斷的情況依然存在，不能及時有效發現事故隱患。

三是安全技術法規和強制性工程建設規范執行力度不夠。規劃設計前瞻性不強，建設時序和城市發展缺乏統籌考慮，存在不協調現象，給燃氣設施安全運行帶來不利影響。燃氣行業存在重視運營階段安全管理，輕視規劃設計安全管理現象。注重排查運營安全隱患，而對規劃設計中存在的安全隱患重視不夠，沒有做到從源頭預防事故。

四是城鎮燃氣領域科技投入不能適應燃氣行業發展的需要。科技項目分散，關鍵技術成果少，不成體系，推廣緩慢，影響行業整體技術進步。在燃氣這樣一個需要高度重視安全的領域，應該在國家和地方科技計劃設置研究專項，加大安全應用科技投入和成果轉化力度，更多的用技防而不是單純靠人防解決安全問題。

五是燃氣領域專業技術人才缺乏，人才培養機制不完善，不能有效應對行業快速發展和安全事故頻發的形勢。燃氣學科領軍人物和學術帶頭人缺乏，行業話語權不足。高等院校燃氣專業日漸萎縮，課程縮減，招生人數減少，直接影響行業科學技術健康發展。

2  認真貫徹落實新《安全生產法》加強行業安全法治建設

新《安全生產法》（以下簡稱“新安法”）明確提出安全生產工作應當以人為本，將堅持安全發展寫入了總則；將安全生產工作方針完善為“安全第一、預防為主、綜合治理”，進一步明確了安全生產的重要地位、主體任務和實現安全生產的根本途徑；提出要建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律、社會監督的工作機制，進一步明確了各方安全職責。

貫徹落實“新安法”對于燃氣行業堅守紅線意識，進一步加強安全生產工作，實現行業安全生產形勢根本性好轉具有重要的現實意義和指導意義。

一是縣級以上地方人民政府應當建立健全安全生產工作協調機制，及時協調、解決安全生產監督管理中的重大問題。按照“安全生產管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”的要求，明確各級政府安全生產監督管理部門實施綜合監督管理，有關部門在各自職責范圍內對有關“行業、領域”的安全生產工作實施監督管理。明確各級安全生產監督管理部門和其他負有安全生產監督管理職責的部門作為行政執法部門，依法開展安全生產行政執法工作，對生產經營單位執行法律、法規、國家標準或者行業標準的情況進行監督檢查。

二是強化鄉鎮人民政府以及街道辦事處、開發區管理機構安全生產職責。針對各地經濟技術開發區、工業園區的安全監管體制不順、監管人員配備不足、事故隱患集中、事故多發等突出問題，明確鄉鎮人民政府以及街道辦事處、開發區管理機構等地方人民政府的派出機關，應當按照職責加強對本行政區域內生產經營單位安全生產狀況的監督檢查，協助上級人民政府有關部門依法履行安全生產監督管理職責。

三是明確生產經營單位安全生產管理機構、人員設置、配備標準和工作職責。建筑施工、道路運輸單位和危險物品的生產、經營、儲存單位，應當設置安全生產管理機構或者配備專職安全生產管理人員。其職責包括擬定本單位安全生產規章制度、操作規程、應急救援預案，組織宣傳貫徹安全生產法律、法規，組織安全生產教育和培訓，制止和糾正違章指揮、強令冒險作業、違反操作規程的行為，督促落實本單位安全生產整改措施等。生產經營單位作出涉及安全生產的經營決策，應當聽取安全生產管理機構以及安全生產管理人員的意見。

四是建立事故隱患排查治理制度。生產經營單位必須采取技術、管理措施消除事故隱患。政府有關部門要建立健全重大事故隱患治理督辦制度。對未建立隱患排查治理制度、未采取有效措施消除事故隱患的行為，制定嚴格的行政處罰標準。強調推進安全生產標準化建設，提高本質安全生產水平。

“新安法”上述要求，無疑對燃氣行業違規建設和使用造成事故隱患、隱患排查整改監管不到位、應急處置措施不當等事故原因，開出了一劑良方。

3  認真執行《燃氣工程項目規范》提高行業安全技術和管理水平

《燃氣工程項目規范》（GB55009－2021）將于2022年1月1日起施行，其全部條款為強制性規定。將對行業高質量發展、健康發展、科學發展、安全運行水平提升發揮重要作用，是燃氣工程建設和運行維護各方責任主體必須遵守的技術規定。很多條款對于防范安全事故的針對性非常強。如：

第2.2.1條第二款規定，“燃氣設備與管道應具有承受設計壓力和設計溫度下的強度和密封性”。強調了燃氣供應是一個壓力系統，且運行介質易燃易爆，必須具備強度和密封性。所以材質選擇、壁厚計算、密封方式、管道試驗、運行維護等方面必須采取適宜的技術措施加以保證。

第2.2.4條規定，“在設計工作年限內，燃氣設施應保證在正常使用維護條件下的可靠運行”。建設者應當按照國家有關工程建設標準達到一定使用年限的質量要求設計施工；設施運營者應當按照適宜的運行維護措施去管理這些設施；燃氣經營者應當對燃氣設施定期進行安全檢查、巡查、檢測、維修和維護，確保燃氣設施安全運行。

第2.2.6條規定，“管道及管道與設備的連接方式應符合介質特性和工藝條件，連接必須嚴密可靠”。因連接出現問題引發事故的案例很多。常見燃氣管道與燃具采用軟管連接，發生軟管脫落、開裂等事故，是室內燃氣供氣系統的薄弱環節。

第2.2.7條規定，“設置燃氣設備、管道和燃具的場所不應存在燃氣泄漏后聚集的條件”。所以在設置燃氣設備管道的場所加強通風，防止泄漏聚集是非常重要的。

第2.3.1條規定，“燃氣設施應在竣工驗收合格且調試正常后，方可投入使用。燃氣設施投入使用前，預防安全事故發生的安全設施應與主體工程同時投入使用”。這是保障燃氣設施安全運行的重要前提，也是確保燃氣設施滿足各項設計指標要求的關鍵一環，必須嚴格執行國家工程管理的各項規章制度，認真做好竣工驗收工作。

第2.3.2條規定，“燃氣設施建設和運行單位應建立健全安全管理制度，制定操作維護規程和事故應急預案，并應設置專職安全管理人員”。燃氣工程的建設和運行必須堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，建立健全安全生產責任制度和群防群治制度。

第2.3.5條規定，“燃氣設施可能泄漏燃氣的作業過程中，應有專人監護，不得單獨操作。泄漏燃氣的原因未查清或泄漏未消除前，應采取有效安全措施，直至燃氣泄漏消除為止”。當由于管材腐蝕、老化引起泄漏事故時，泄漏速度慢、泄漏氣量較小、易擴散至其他地下空間而聚集，由于難以被發覺和查明泄漏源，此類風險很高。燃氣設施運營企業應制定完善燃氣泄漏源查找、燃氣泄漏現場處置流程和規程。

4  幾點建議

我們應認真總結汲取湖北十堰等地燃氣事故教訓，切實改進和提高燃氣行業安全管理水平，減少事故發生，保障人民生命財產安全，促進行業健康高質量發展。

一是牢固樹立安全發展理念。認真貫徹落實“新安法”，健全燃氣行業安全督查長效機制，完善和落實安全生產責任制，完善安全管理各項制度，總結推廣成功經驗，進一步強化全員安全意識，提升全行業安全管理能力。

二是加強應急決策程序方法研究。構建統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急管理機制。根據實際情況制定和完善燃氣運營單位應急預案，明確不同類型事故防范措施和處置程序。加強應急管理機構建設和應急救援隊伍建設。采用信息化手段建設突發燃氣事故預警預報信息系統，做好各類相關預案的銜接工作，促進政企之間、部門之間的協調配合和職責落實。

三是科學編制燃氣工程建設規劃。注重規劃的前瞻性、統籌協調性和規劃實施的嚴肅性。加強對燃氣工程建設階段的安全管理，落實工程設計質量終身責任制，設計單位應嚴格按照工程建設強制性標準進行設計。對違反有關法律法規或工程建設強制性標準的不良行為，依法依規處理。

四是推進燃氣行業法制建設。建議國家在《城鎮燃氣管理條例》基礎上，盡快研究制定《燃氣安全法》《燃氣設施安全保護條例》，通過建立和完善《燃氣工程項目規范》等強制性技術標準和其他推薦性國家標準及團體標準，形成完整的燃氣安全法律法規保障體系和技術標準保障體系。

五是加大燃氣行業安全領域科技投入。建議在國家重點研發計劃和住建領域科技項目中設立研究專項，針對燃氣行業安全技術的薄弱環節，開展理論研究、技術研發、裝備研制，積極開展成果示范，提高燃氣行業安全運行水平，推動行業健康發展。高等院校可獨立設置燃氣專業，加強燃氣專業師資隊伍建設，大力培養燃氣專業技術人才。加強燃氣學科機構建設，大力開展燃氣行業學術交流活動，充分發揮相關學術團體引領發展、凝聚人才和智庫參謀作用。加強燃氣學科領軍人物包括院士、大師的培養，以引領行業技術進步，提升行業科技水平。