王貴濤 張振永 王江宇

中國石油天然氣管道工程有限公司

為了保障油氣長輸管道工程建設(shè)和安全運行，《石油天然氣管道保護法》第三十條針對管道中心線兩側(cè)各五米地域范圍內(nèi)采取諸多限制，如禁止種植深根植物、修建水產(chǎn)養(yǎng)殖場、建溫室、建家畜棚圈、建房和取土等等，這些規(guī)定為防范施工挖掘損壞管道和違法占壓管道發(fā)揮了重要作用，同時也限制了土地權(quán)利人合法用地權(quán)利。為此管道保護法第十四條規(guī)定：“依法建設(shè)的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應當按照建設(shè)時土地的用途給予補償�！庇捎谠撘�(guī)定比較原則，加上管道保護法和其他法律、法規(guī)對管道企業(yè)如何取得土地使用權(quán)利與權(quán)利類型沒有做出明確規(guī)定，從而引發(fā)了土地權(quán)利人與管道企業(yè)之間“用地”和“保護”的沖突。據(jù)公開數(shù)據(jù)，在2014—2016年全國油氣管道安全隱患整治攻堅戰(zhàn)中，各地政府和管道企業(yè)共花費300多億元用于解決管道占壓和安全距離不足等問題。因沒有從根本上解決用地矛盾，管道上方違法占壓、第三方施工挖掘損壞等現(xiàn)象長期得不到徹底解決，成為影響管道安全運行的一大“頑疾”。

油氣管道工程征占地主要分為站場、閥室等永久占地和線路施工作業(yè)帶、臨時施工場地以及管道中心線兩側(cè)各五米的帶狀地塊等臨時用地，目前矛盾主要集中在管道保護法限制了土地利用權(quán)利的十米寬的帶狀地塊上。為了解決存在的矛盾，保障管道用地權(quán)利，現(xiàn)階段地方政府和企業(yè)通常采取兩種補償方式。一種叫“臨時征地永久補償”，由管道企業(yè)對管道中心線兩側(cè)各五米的帶狀地塊按照永久用地的標準進行補償，管道企業(yè)取得部分用地權(quán)利，如設(shè)立巡檢通道等，允許土地承包人在地塊上從事管道保護法不予禁止的生產(chǎn)活動。還有一種是提高補償標準，建設(shè)階段管道企業(yè)向當?shù)刂Ц冻�過補償標準之外的費用，以便管道在當?shù)啬軌蝽樌�通過。這兩種方式雖然可以起到一定的緩解矛盾的作用，但因缺少法律和政策依據(jù)，仍然無法有效保障管道企業(yè)的用地權(quán)利。

鐵路、公路等線性基礎(chǔ)設(shè)施工程用地采取的是國家征用的方式，通過合同規(guī)定一次性永久補償，將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給相關(guān)企業(yè)。油氣管道工程與鐵路、公路工程的區(qū)別，在于對管道敷設(shè)用地采取了臨時性用地補償?shù)姆绞�，并沒有取得土地使用權(quán)。在這種情況下，當管道企業(yè)約束土地權(quán)利人的行為時，反而可能侵犯了對方權(quán)利，導致雙方矛盾的發(fā)生。

我國是法制社會，如何在法律層面解決管道企業(yè)與土地權(quán)利人之間的用地矛盾值得深入思考。

2021年1月1日實施的《民法典》第三百七十二條規(guī)定“地役權(quán)人有權(quán)按照合同約定，利用他人的不動產(chǎn)，以提高自己的不動產(chǎn)的效益。前款所稱他人的不動產(chǎn)為供役地，自己的不動產(chǎn)為需役地”。第三百七十六條規(guī)定“地役權(quán)人應當按照合同約定的利用目的和方法利用供役地，盡量減少對供役地權(quán)利人物權(quán)的限制”。三百七十九條規(guī)定“土地上已經(jīng)設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等用益物權(quán)的，未經(jīng)用益物權(quán)人同意，土地所有權(quán)人不得設(shè)立地役權(quán)”�！睹穹ǖ洹飞鲜鲫P(guān)于“地役權(quán)”的規(guī)定為保障油氣長輸管道用地權(quán)利提供了重要的法律依據(jù)。

根據(jù)第三百七十二條和三百七十九條，對于不存在土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等用益物權(quán)的土地，管道企業(yè)作為“地役權(quán)人”可以從供役地權(quán)利人處獲得“地役權(quán)”；對于已經(jīng)存在土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)的土地，管道企業(yè)在取得用益物權(quán)人的同意后，可以從供役地權(quán)利人處獲得“地役權(quán)”。

根據(jù)第三百七十六條規(guī)定，管道企業(yè)可以通過簽訂合同的方式，取得用益物權(quán)人同意和從供役地權(quán)利人處獲得“地役權(quán)”。

針對以上分析，有兩種解決思路，一種是參照鐵路、公路的形式，通過合同規(guī)定一次性永久補償，將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給管道企業(yè)，但目前國家政策尚不允許對管道敷設(shè)用地永久性征地。另一種采取“地役權(quán)”方式，管道企業(yè)作為“需役地人”，與“供役地人”（即土地權(quán)利人）依法簽訂地役權(quán)合同，由地方政府按照介于永久補償和臨時補償之間制定合理的補償標準，管道企業(yè)向土地權(quán)利人進行補償，管道企業(yè)因此獲得巡檢、維護、搶修等使用土地的權(quán)利，而土地權(quán)利人則應承擔保護管道的相關(guān)義務，并不得從事管道保護法禁止的活動。地役權(quán)合同簽訂后應向政府主管部門進行登記，并納入國土空間規(guī)劃管理。從我國現(xiàn)行法律和政策規(guī)定看，“地役權(quán)”是解決當前管道用地矛盾和保障管道用地權(quán)利比較理想的方式。

作者簡介：王貴濤，1970年生，線路設(shè)計總工程師，畢業(yè)于黑龍江商學院油氣儲運專業(yè)，現(xiàn)主要從事油氣長輸管道工程線路設(shè)計和管道完整性管理等工作。聯(lián)系方式：13930661292，cppe_wgt@cnpc.com.cn。