蒲海帆

貴州省能源局

石油天然氣管道作為國家能源運輸?shù)闹匾�基礎(chǔ)設(shè)施，是社會經(jīng)濟發(fā)展的“生命線”�！吨腥A人民共和國石油天然氣管道保護法》（以下簡稱管道保護法）實施十多年來，為保護管道設(shè)施安全，維護國家能源安全和公共安全提供了法律保障。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，管道里程快速增長，管道外部環(huán)境發(fā)生了明顯變化，管道保護工作出現(xiàn)了許多新情況、新問題。2022年6月1日《貴州省石油天然氣管道建設(shè)和保護條例》正式實施，條例結(jié)合貴州省實際，對管道保護的原則、規(guī)劃建設(shè)、運營保護、高后果區(qū)監(jiān)管及法律責(zé)任等做出了規(guī)定。本文結(jié)合管道保護法實施和地方立法體會，研究分析管道保護法存在的不足之處，提出改進(jìn)建議。

1  亟待立法解決的問題

（1）管道建設(shè)用地補償政策亟需完善。油氣管道建設(shè)項目具有跨行政區(qū)域多、管線數(shù)量多、補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、外部協(xié)調(diào)困難等特點。管道保護法第十四條規(guī)定：“依法建設(shè)的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時土地的用途給予補償。”由于該條款規(guī)定過于原則，實踐中一直無法得到有效落實，損害了土地權(quán)利人的實際利益。

管道敷設(shè)用地屬于臨時用地，根據(jù)土地管理法規(guī)定，應(yīng)按照合同約定支付臨時使用土地補償費。但管道運行是個長期過程，管道周邊國土開發(fā)利用受到影響，水產(chǎn)養(yǎng)殖、果樹種植等改善民生項目也被加以限制，地方還要承擔(dān)相應(yīng)的安全保護責(zé)任，從而影響了地方保護管道的積極性，一些受到實際影響而未能得到補償?shù)娜罕妼Υ艘庖姾艽�。GB32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》提出了管道潛在影響區(qū)域半徑，相關(guān)部門和單位以此作為管道安全距離的參考值，要求后建項目按影響半徑進(jìn)行退讓，對因此造成的損失是否應(yīng)該補償、由誰來承擔(dān)沒有明確說法。

（2）管道本質(zhì)安全和公共安全關(guān)注不夠。國家制定管道保護法時，管道違法占壓、施工挖掘損壞和打孔盜油犯罪活動屢禁不止，嚴(yán)重威脅管道安全，因此相關(guān)條文比重較大，規(guī)定的較具體，操作性較強。而本質(zhì)安全和公共安全的問題當(dāng)時并不突出，所以條文相關(guān)內(nèi)容較少，規(guī)定比較原則。如在管道周邊修建人口密集場所與管道應(yīng)保持的距離問題，與公共安全密切相關(guān)，但管道保護法第三十一條只是原則規(guī)定“應(yīng)當(dāng)符合國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求”。由于缺少相關(guān)的國家技術(shù)規(guī)范，在面臨具體問題時地方和企業(yè)往往各執(zhí)一詞，以致管道高后果區(qū)數(shù)量逐年增長。2017年、2018年中緬天然氣管道貴州晴隆段兩次爆燃事故均帶來比較嚴(yán)重的公共安全后果。建議管道保護法在保障管道外部安全的同時，把管道本質(zhì)安全和社會公共安全擺在突出位置，與總體國家安全觀相適應(yīng)。

（3）對提升相關(guān)部門和企業(yè)履職能力重視不夠。管道保護法只規(guī)定了管道保護主管部門、管道企業(yè)的義務(wù)和責(zé)任，但對這些部門和單位履行職責(zé)能力保障未提出明確要求。法律也未能對其他相關(guān)部門管道保護工作職責(zé)做出明確規(guī)定，在需要各部門聯(lián)合處置如管道周邊占壓、第三方施工等問題時，難以形成合力。

2  地方立法實踐

在上位法的基礎(chǔ)上，我省總結(jié)多年來管道保護實踐經(jīng)驗教訓(xùn)，于2017年制定了管道建設(shè)和保護辦法，今年又升級為地方條例。法律法規(guī)制定過程也是我們集思廣益、認(rèn)識不斷深化的過程。

（1）建立了政府領(lǐng)導(dǎo)、部門監(jiān)管、社會監(jiān)督和管道企業(yè)負(fù)責(zé)的機制。明確和健全管道安全保護工作四級責(zé)任體系；規(guī)定各級管道保護主管部門工作職責(zé)；明確了應(yīng)急管理、公安等有關(guān)部門職責(zé)要求；強化管道企業(yè)的主體責(zé)任；新增鼓勵新聞媒體進(jìn)行輿論監(jiān)督等規(guī)定。明確縣級以上人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處管道建設(shè)和保護職責(zé)，初步形成了全省上下對應(yīng)的管道保護管理體系。

（2）管道規(guī)劃與當(dāng)?shù)氐乩憝h(huán)境相結(jié)合，促進(jìn)管道建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)。貴州省92.5%的面積為山地和丘陵，平坦區(qū)域的土地資源尤為珍貴。條例提出了管道“避免占用較平坦的區(qū)域”，從客觀上來講增加了管道前期建設(shè)成本，但有助于避免后期管道沿線用地因開發(fā)導(dǎo)致“管地相爭”的情況，在實際運用中將持續(xù)跟蹤開展評估。

（3）建立影響土地使用補償機制，保障相關(guān)權(quán)益人權(quán)益。用地補償矛盾是立法過程中的焦點問題，在現(xiàn)行法律體系下確實很難找到完善的處置措施。我們提出“縣級以上人民政府管道保護主管部門應(yīng)當(dāng)建立用地后續(xù)補償機制”，探索如何保障因管道建設(shè)保護導(dǎo)致土地使用受到影響的相關(guān)權(quán)益人的合法權(quán)益，也為管道保護主管部門建立具體補償辦法解決該類糾紛提供法律依據(jù)。

（4）設(shè)立高后果區(qū)管理專章，更加重視公共安全問題。通過設(shè)立高后果區(qū)管理專章的方式，明確高后果區(qū)的巡護、應(yīng)急演練、安全宣傳制度，突出建立高后果區(qū)現(xiàn)場處置方案、強化高后果區(qū)技防等要求。同時，在管道保護法第五章法律責(zé)任的基礎(chǔ)上，增加了管道企業(yè)未按照規(guī)定制定高后果區(qū)現(xiàn)場處置方案的法律責(zé)任，以此突出對高后果區(qū)風(fēng)險管控的重視。

3  管道保護法改進(jìn)建議

（1）研究制定管道建設(shè)臨時用地補償具體辦法。明確依法建設(shè)的管道影響土地使用的，可以通過設(shè)置地役權(quán)取得相關(guān)土地利用權(quán)，管道企業(yè)與土地使用權(quán)人簽訂地役權(quán)合同并登記，按照實際利用情況給予補償。規(guī)定內(nèi)容應(yīng)包括管道企業(yè)取得管道設(shè)施地役權(quán)的范圍、協(xié)商程序、補償范圍及標(biāo)準(zhǔn)等，從而為管道企業(yè)解決與相關(guān)土地權(quán)利人的權(quán)益之爭提供有力支撐。

（2）完善管道安全保護管理體系和相關(guān)職能。管道保護法規(guī)定了管道保護的分級組織工作體系，由能源主管部門和政府指定部門主管管道保護工作，其具有協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督和查處違法行為等職能。但由于管道具有的安全特性，對應(yīng)涉及多個行業(yè)領(lǐng)域；同時管道屬線性工程，保護工作戰(zhàn)線長，自然環(huán)境與社會環(huán)境復(fù)雜，只靠主管部門和管道企業(yè)很難完全做好管道安全保護工作。建議法律修訂時進(jìn)一步明確管道規(guī)劃、審批、建設(shè)、保護、市場監(jiān)督、應(yīng)急等各有關(guān)部門職責(zé)，同時在政府層面成立跨部門的議事機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理管道安全保護的重大問題。

（3）完善管道保護法及管道設(shè)計規(guī)范關(guān)于距離的相關(guān)規(guī)定。管道保護法和設(shè)計規(guī)范對各類距離、保護距離的規(guī)定較為原則，缺乏操作性，容易引發(fā)爭議。建議按照管道保護法第三十一條關(guān)于“保障管道及建筑物、構(gòu)筑物安全和節(jié)約用地的原則”，通過制定法規(guī)、規(guī)章和修訂規(guī)范，將相關(guān)距離要求具體化。同時綜合考慮在役管道地區(qū)人口密度、建筑密度、市政工程密度等因素變化帶來的地區(qū)等級變化，造成的設(shè)計與現(xiàn)狀的差異，采取換管、改線、降壓運行等管道完整性管理措施消減風(fēng)險，并明確寫入法律相關(guān)條款。

作者簡介：蒲海帆，1962年生，高級工程師，工學(xué)學(xué)士，貴州工學(xué)院畢業(yè)，現(xiàn)任貴州省能源局二級巡視員，長期從事能源安全監(jiān)管及管道保護工作。聯(lián)系方式：13908504647，565463378@qq.com。