張星煥

湖南省發(fā)改委（能源局）

管道保護(hù)法實(shí)施以來(lái)，為我國(guó)管道規(guī)劃與建設(shè)、安全運(yùn)營(yíng)管理發(fā)揮了保駕護(hù)航的重要作用。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

管道安全的法治環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)。近年來(lái)我省各級(jí)政府普遍建立了較完善的管道保護(hù)法治體系，打孔盜油基本絕跡，違章占?jí)捍蠓鶞p少，2017年后未發(fā)生新的占?jí)菏录�，第三方施工損壞管道事件頻次逐年降低。特別是2020年以來(lái)，全省啟動(dòng)安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治三年行動(dòng)，各級(jí)油氣管道保護(hù)主管部門以管道保護(hù)法為武器，會(huì)同管道企業(yè)積極治理管道安全隱患，解決了一些長(zhǎng)期積累的管道占?jí)骸㈤g距不足及不滿足標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求的交叉、并行等隱患整改難題，使管道外部環(huán)境更加安全。

政企聯(lián)動(dòng)更加順暢。我省管道保護(hù)監(jiān)管工作經(jīng)歷了無(wú)專人管、不知道管、不怎么管到專人負(fù)責(zé)、專業(yè)管理、專門研究的過(guò)程。各級(jí)政府成立了能源安全生產(chǎn)專業(yè)委員會(huì)，重點(diǎn)研究解決管道保護(hù)領(lǐng)域的事故預(yù)防和應(yīng)急處置等重大問(wèn)題。各級(jí)發(fā)改（能源）部門和管道企業(yè)建立了較完善的“政企聯(lián)防聯(lián)控”機(jī)制，定期聯(lián)合開(kāi)展各種形式的應(yīng)急演練及宣傳培訓(xùn)，針對(duì)每一處高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，由當(dāng)?shù)卣�府指定�?zé)任部門與管道企業(yè)簽訂安全風(fēng)險(xiǎn)管控協(xié)議，共同推動(dòng)建立日常聯(lián)防聯(lián)控、定期會(huì)商研判和協(xié)同應(yīng)急處置機(jī)制。

管道本質(zhì)安全持續(xù)提升。我省近年從管道規(guī)劃建設(shè)開(kāi)始就注重管道規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接。建設(shè)過(guò)程中避免產(chǎn)生新的高后果區(qū)，如實(shí)在無(wú)法避免情況下，要求建設(shè)企業(yè)提前做好識(shí)別和制定保護(hù)方案。管道運(yùn)行過(guò)程中，針對(duì)高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果制定“一區(qū)兩案”（管控方案、應(yīng)急預(yù)案），實(shí)行“區(qū)長(zhǎng)”負(fù)責(zé)制。目前正大力推行在Ш級(jí)人員密集型高后果區(qū)實(shí)現(xiàn)視頻監(jiān)控，并在長(zhǎng)沙縣試點(diǎn)建設(shè)油氣管道安全監(jiān)管信息平臺(tái)，通過(guò)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的高后果區(qū)、隱患點(diǎn)、第三方施工進(jìn)行視頻監(jiān)控，建設(shè)信息化、多維度的安全監(jiān)管體系。督促管道企業(yè)依法依規(guī)開(kāi)展管道檢驗(yàn)檢測(cè)，持續(xù)開(kāi)展“無(wú)死角、全方位”的管道隱患排查，按照“一單四制”要求對(duì)管道安全隱患進(jìn)行治理。在全省積極推行中航油管道企業(yè)的巡線模式，實(shí)行精細(xì)化巡查。并在管道沿線積極推廣管道網(wǎng)格化管理，將責(zé)任壓實(shí)在沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)。全面推行管道完整性管理工作，管道安全得到持續(xù)提升。

管道保護(hù)法實(shí)施以來(lái)，較好地解決了很多管道保護(hù)領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的矛盾和問(wèn)題，取得了不錯(cuò)的效果。但隨著社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步，一些新的矛盾和問(wèn)題也隨之產(chǎn)生。

管道建設(shè)運(yùn)營(yíng)與城市發(fā)展之間的矛盾日益突出。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程和油氣管網(wǎng)建設(shè)加速推進(jìn)，原來(lái)遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的管道及其附屬設(shè)施逐步被新城區(qū)覆蓋，管道安全距離內(nèi)建構(gòu)筑物不斷增多、各類工程施工活動(dòng)明顯增加，“管地之爭(zhēng)”“城進(jìn)管退”現(xiàn)象逐步升級(jí)，管道搬遷、改線情況屢屢發(fā)生，管道安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)逐年增加。一些地方政府部門在規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地時(shí)，雖然避開(kāi)了5米紅線，但近距離規(guī)劃建設(shè)了大量的建構(gòu)筑物，形成了連片的管道高后果區(qū)，給管道安全運(yùn)營(yíng)和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全埋下了較大隱患。

法律之間存在相互矛盾的情況。管道工程除站場(chǎng)、閥室是永久性用地，管線部分沒(méi)有土地使用權(quán)。根據(jù)民法典規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。管道保護(hù)法規(guī)定，管道線路中心線兩側(cè)各5米地域范圍，禁止種植深根植物、建溫室、建家畜棚圈。兩部法律條款之間的矛盾，直接導(dǎo)致管道企業(yè)與土地權(quán)利人產(chǎn)生利益沖突、企地關(guān)系不和諧、管道占?jí)航缍ú磺宓纫幌盗袉?wèn)題與法律糾紛。

管道保護(hù)法頒布12年來(lái)一直未進(jìn)行過(guò)修訂，已經(jīng)影響到法律實(shí)施效果，需要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加快推進(jìn)修法進(jìn)程，著力破解管道建設(shè)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程中積累的各種矛盾，提高管道本質(zhì)安全和公共安全水平，促進(jìn)長(zhǎng)輸管道行業(yè)健康良性發(fā)展。為此有幾點(diǎn)建議。

一是建議明確管道保護(hù)與管道安全生產(chǎn)的權(quán)責(zé)邊界。避免相關(guān)部門因權(quán)責(zé)不明確，相互推諉，造成管道建設(shè)運(yùn)行過(guò)程中的安全監(jiān)管盲區(qū)。

二是統(tǒng)籌解決好管道合法用地問(wèn)題。建議國(guó)家盡快制定和完善管道用地管理辦法，對(duì)需要通過(guò)集體或者個(gè)人取得使用權(quán)的國(guó)有土地的，依照物權(quán)法等法律、行政法規(guī)的規(guī)定，辦理地役權(quán)登記，并對(duì)土地權(quán)利人給予補(bǔ)償。

三是完善管道保護(hù)間距要求。建議根據(jù)危害程度，重新確定管道中心線兩側(cè)5米范圍的禁止行為，保證土地的合理利用。按照保障管道及建構(gòu)筑物安全和公共安全的原則，明確具體的管道保護(hù)安全范圍距離，制定安全范圍內(nèi)嚴(yán)禁修建的具體建構(gòu)筑物及場(chǎng)所名單。規(guī)定新制定或修改的土地利用總體規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃及各專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與已有管道發(fā)展規(guī)劃和布局相協(xié)調(diào)，與已建管道保持本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的保護(hù)距離，并預(yù)留管道安全保護(hù)帶，將規(guī)劃實(shí)施對(duì)管道用地布局的影響降至最低。

作者簡(jiǎn)介：張星煥，1972年生，湖南省發(fā)改委（能源局）油氣處副處長(zhǎng)。聯(lián)系方式：19973180025。