李鍇

國家管網(wǎng)集團(tuán)華南分公司

《石油天然氣管道保護(hù)法》自2010年實(shí)施以來，華南管道沿線各級政府相繼明確了管道保護(hù)主管部門，建立了省級管道保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度，積極協(xié)調(diào)推進(jìn)“五級聯(lián)防”建設(shè)，地企合作持續(xù)向好。企業(yè)依法保護(hù)管道能力不斷提升，妥善處置了大量違法占壓和第三方施工挖掘風(fēng)險(xiǎn)，通過法律維權(quán)打擊了打孔盜油等違法犯罪行為多起。針對高后果區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域，地企聯(lián)合開展普法宣傳，搭建統(tǒng)一智能語音呼叫平臺，建立有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，初步形成良好的管道保護(hù)社會(huì)環(huán)境。但實(shí)踐中也遇到一些問題，需要加以改進(jìn)和完善，不斷提升法律實(shí)施效果。

（1）高后果區(qū)管控亟待法律規(guī)范。隨著城鄉(xiāng)建設(shè)的快速發(fā)展，土地利用與管道保護(hù)之間的矛盾日益突出，城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目逐漸包圍管道，管道周邊人員密集型高后果區(qū)不斷增多，“管存量、控增量”已成為當(dāng)前管道保護(hù)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，雖然國家安全監(jiān)管總局等八部委2017年出臺了《關(guān)于加強(qiáng)油氣管道途經(jīng)人員密集場所高后果區(qū)安全管理工作的通知》，但未上升至法律高度，各地認(rèn)識和執(zhí)行不一，亟待從法律層面明確政府和企業(yè)責(zé)任，強(qiáng)化保障管道周邊公共安全。

（2）安全保護(hù)距離亟待制定規(guī)范。管道保護(hù)法對城鄉(xiāng)規(guī)劃以及管道與周邊建構(gòu)筑物的安全保護(hù)距離僅作了原則性要求，缺乏明確的強(qiáng)制規(guī)范支撐，導(dǎo)致在具體執(zhí)行中難以落地。華南公司的管道分布在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、寸土寸金珠三角及以山區(qū)為主西南地區(qū)，土地資源十分稀缺，管道路由即使納入了國土空間規(guī)劃，但因安全保護(hù)間距無相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范支持，形成“地方規(guī)劃難、管道保護(hù)難”的兩難局面。

（3）管道企業(yè)用地權(quán)利亟待保障。管道保護(hù)法明確規(guī)定了在管道線路中心線兩側(cè)各5米地域范圍內(nèi)的禁止事項(xiàng)，對管道上方和周圍一定范圍內(nèi)的土地利用作出了多種限制，與民法典、土地管理法賦予的物權(quán)人權(quán)益存在一定的矛盾，處置各類糾紛耗費(fèi)了管道企業(yè)大量精力。

（4）管道保護(hù)地方法規(guī)亟待制定。目前多數(shù)地區(qū)管道保護(hù)地方性法規(guī)尚未出臺，法律雖規(guī)定了縣級以上地方政府及部門的管道保護(hù)職責(zé)，但沒有向基層一線延伸，基層管道保護(hù)主管部門上下不對應(yīng)，政府其他相關(guān)部門的職責(zé)要求不明確，規(guī)劃銜接、第三方施工審批制度流程缺失。

（5）管道保護(hù)執(zhí)法力度亟待加強(qiáng)。雖然法律賦予了主管部門執(zhí)法權(quán)，但目前行政執(zhí)法乏力仍是制約法律落地的最大短板，執(zhí)法機(jī)制亟待完善。管道周邊第三方強(qiáng)行違法施工、冒險(xiǎn)施工、打孔盜油等危及管道安全的行為時(shí)有發(fā)生，而現(xiàn)行法律對破壞管道違法行為的處罰力度不夠，威懾力不足，違法行為成本過低。

針對上述問題，提出以下幾點(diǎn)建議。

（1）將完整性管理納入法律。明確高后果區(qū)管控要求，規(guī)定政府規(guī)劃審批職責(zé)和企業(yè)實(shí)施完整性管理責(zé)任，嚴(yán)控人員密集型高后果區(qū)增量，管好高后果區(qū)存量，以保障公共安全。

（2）制定安全保護(hù)距離規(guī)范�；�于保障管道安全、公共安全及節(jié)約用地的原則，在管道周邊設(shè)立管控區(qū)、安全咨詢區(qū)及應(yīng)急響應(yīng)區(qū)，盡快研究制定政府、企業(yè)認(rèn)可的風(fēng)險(xiǎn)評估及安全距離確定規(guī)范和流程，為依法處置管道保護(hù)與周邊近距離規(guī)劃建設(shè)矛盾提供依據(jù)。

（3）完善與物權(quán)人利益關(guān)系。建議從基于風(fēng)險(xiǎn)角度重新評價(jià)管道核心保護(hù)區(qū)禁止行為，如種植深根植物、修建大棚、曬場等，盡可能減少對土地使用的影響，緩解不必要的矛盾。進(jìn)一步研究制定管道用地政策，例如設(shè)立地役權(quán)制度等，制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及確權(quán)流程，明確管道企業(yè)和土地權(quán)利人雙方的權(quán)力和義務(wù)，避免權(quán)益糾紛，調(diào)動(dòng)土地權(quán)利人參與管道保護(hù)的積極性。

（4）健全管道保護(hù)體制機(jī)制。推動(dòng)建立配套的中央和地方行政法規(guī)，進(jìn)一步理順各級政府和相關(guān)部門管道保護(hù)職責(zé)，形成上下貫通、齊抓共管的管道保護(hù)機(jī)制。進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法，組建專職執(zhí)法隊(duì)伍或納入綜合執(zhí)法范疇，及時(shí)查處違法行為，提升法律的強(qiáng)制約束力。

（5）加大違法行為處罰力度。參照安全生產(chǎn)法等法律規(guī)定，對管道保護(hù)法“法律責(zé)任”相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修訂完善，加大對破壞管道和設(shè)施違法行為處罰力度，依法以破壞易燃易爆設(shè)施罪、危害公共安全罪對犯罪分子進(jìn)行懲處，有效保障管道外部運(yùn)行安全。

作者簡介：李鍇，國家管網(wǎng)集團(tuán)華南分公司總經(jīng)理，高級工程師。長期從事油氣長輸管道相關(guān)技術(shù)研究，熟悉油氣長輸管道工程建設(shè)、運(yùn)營管理和天然氣市場開發(fā)與銷售工作，在油氣長輸管道安全運(yùn)行、關(guān)鍵設(shè)備國產(chǎn)化等方面做出了較為突出的貢獻(xiàn)。