邱春斌

國家管網集團西氣東輸公司

《石油天然氣管道保護法》圍繞油氣管道規劃、建設、運行所產生的各種法律關系，為建立管道安全保護長效機制提供了制度安排，而 GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規范》則為管道保護法的實施提供了技術支撐。隨著我國基礎設施建設步伐加快以及對于安全訴求持續提升，現行管道安全保護制度仍有持續優化空間。

近年來西氣東輸公司以管道保護法為指引，根據不同的第三方施工類型及安全間距要求確立了管道兩側的嚴控區、實控區以及預控區，定期走訪、精準宣傳等方式全面掌握各區域內的其他工程項目規劃及施工情況，建立起以風險管控為核心的管道管理模式。西氣東輸廈門輸氣分公司在2022年累計收集了大型第三方施工信息34條，通過專家評審會及安全評估的方式，成功協調變更施工路由6處，增加管道防護工程措施24處，通過較好落實管道保護主體責任保障了管道安全運行。此外通過地方聯席會議方式，與發改、安監、公安等部門針對重大風險事項開展協商處置工作，西氣東輸浙江輸氣分公司在2022年通過聯席會議方式完成30余處管道近距離建構筑物處置工作。

管道保護法第五條規定了政府主管管道保護工作的部門，加大了指導監督和依法查處違法行為的力度，為治理安全隱患、保障管道安全運行提供了重要的行政支持。

幾點思考。

（1） 關于“管道占壓”概念。在管道管理方面有部分基礎概念和基礎分類仍存在問題。一是“占壓”概念缺少法律界定。管道保護法第三十條提出了在管道中心線5米范圍內禁止危害管道安全的行為，該條款成為占壓清理工作的原指引，各管道企業按照該條文引申出占壓管理范圍及指導思想。但由于理解不一致，有的認為占壓僅指管道正上方的建構筑物，有的認為占壓為管道正上方的建構筑物及植物，有的則認為管道正上方乃至中心線兩側5米范圍內的建構筑物及植物都應定義為占壓。二是“占壓物”分類概念有待更新。條文中僅提出了禁止在中心線兩側5米范圍內修建建構筑物的要求，但未具體明確分類明細，在操作過程中對于定向鉆穿越區域、頂管穿越區域以及苗圃、墳地一類是否構成占壓仍存在爭議。

（2）關于管道安全保護間距。管道保護法根據不同的作業類型、不同功能的建構筑物等提出了安全保護間距的要求。如第十三條規定，管道建設選線應當與建構筑物、鐵路、公路等保持國家技術規范的強制性要求規定的保護距離；第三十條規定在管道兩側修建人員密集建筑物和易燃易爆物品的生產經營儲存場所，其距離應當符合國家技術規范的強制性要求；第三十二條規定，在穿越河流的管道兩側各500米范圍內禁止拋錨、挖沙、采石和水下爆破等作業；第三十三條規定，隧道中心線兩側各1000米范圍內禁止采石、采礦及爆破作業。上述規定有的過于原則難以執行，有的則過于嚴格無法有效執行。

（3） 關于工程相遇關系處理。管道保護法第四十四條規定，管道工程與其他建設工程相遇關系按照“后建服從先建”“后批準服從先批準”的原則協商處理。在實施過程中地方政府部門較多關注建設項目用地范圍以及影響范圍（即安全間距），而較少關注后建項目對先建項目或原有設施造成的影響。以管道建設為例，管道路由范圍內若存在采砂區，管道建成后將反向制約正常采砂工作開展。為避免管道受采礦、爆破等作業產生地震波的直接影響和可能帶來的管道懸空風險，管道保護法提出了500米至1000米的安全間距要求，但又不可避免的造成部分礦產壓覆，進而導致礦產資源不能充分利用。

科學合理的管道規劃能大幅度減少資源浪費以及后續的管道運行風險，管道保護法對此考慮似乎不夠充分，省市兩級政府在這方面的作用還沒有得到很好發揮。

幾點建議。

（1） 補充明確“占壓”概念。管道核心保護區域設置與管控的底層邏輯應為保證管道免受近距離施工作業影響和保證管道維搶修作業需要，對不必要的禁止性事項應簡化。重新定義“建構筑物”概念。結合油氣管道施工特點，針對定向鉆穿越、頂管穿越等已經不具備近距離施工及搶修條件的區域，管道保護法相關條款應作出補充規定。

（2）制定安全保護距離設置的國家技術規范。明確管道選線以及周邊修建人員密集等建筑物應保持的距離要求。針對高后果區管理方面，可引入《油氣輸送管道完整性管理規范》中潛在影響半徑內容，亦可通過引入熱輻射通量計算以核定安全間距。

（3）對法律設置的安全距離進行校驗。如礦產壓覆方面以現有的地質勘查規范以及壓煤開采規范為基礎，引入由于施工擾動帶來的油氣管道可變載荷以及地震波引發的偶然載荷的評估手段，核實作業對管道所受應力的影響程度進而調整目前規定的管道安全間距，在保障安全的前提下加大資源利用率。

（4）優化提升行政管理效能。建議由政府制定并發布管道管理“白皮書”，針對油氣管道發展目標、油氣管道行業對社會發展貢獻度，油氣管道建設、運行與地方可持續發展相關性，油氣管道與地方協同發展策略等方面提出指導性意見，制定管道周邊一定范圍內的施工及建構筑物“白名單”，全面評估管道建設工程規劃初期各類工程的交互影響，提高土地利用率。突出省市兩級地方政府有關部門在管道規劃以及相關規劃銜接工作中的關鍵“角色”，結合區域發展規劃統籌考慮較優的管道路由選擇，為管道建設及管道運行提供政策優惠，實現管道安全與地方經濟發展水平雙提升。

作者簡介： 邱春斌，高級工程師，西氣東輸管道公司總經理助理、管道部經理。具有近30年管道管理、管道工程建設管理經驗。