侯浩

國家管網集團西南管道公司

管道保護法實施以來，為保障管道安全、國家能源安全和公共安全發揮了重要作用，但也暴露出一些不足，有些是我們工作中造成的，有些是法律自身的問題。需要全社會共同參與和協同努力，持之以恒推動法律實施和完善，落實法律基本要求，依法保護相關方的權益，實現管道安全平穩運行，維護好國家能源安全和公共安全。下面結合西南管道公司實際做一簡要分析探討。

管道保護法實施遇到的問題。

（1）關于違法占壓清理。近年來西南管道沿線地區大力發展經濟林木和大棚養殖，有一部分覆蓋在管道上方。根據管道保護法第三十條規定“管道線路中心線兩側各五米范圍內禁止種植深根植物，禁止修建水產養殖場、建溫室、建家畜棚圈等，管道企業應進行清理。”但是這項規定與民法典“土地承包經營人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產”的規定相沖突。這部分清理工作量很大，容易引發和當地群眾的矛盾，給管道企業和當地政府都帶來困惑。

從管道運營安全角度來看，目前大多數管道采取3PE外防腐層結構，機械強度大，植物根系對管道防腐層基本不會造成傷害。相反，砍伐管道上方樹木會造成水土流失，易形成沖溝，導致露管、懸空和防腐層損傷，反而不利于管道安全。同時塑料大棚雖然會影響管道巡檢，但不會對管道造成實質性危害。所以對種植深根植物和修建大棚不宜一刀切。

再如，特殊穿越處的占壓問題。受地形限制、路由選擇困難及安全因素考慮，管道敷設會采用定向鉆、盾構、鉆爆隧道等非開挖方式穿越河流、山體，管道埋深可達到二三十米，甚至更多，而且基本屬于免維護設計，安全系數較高，風險較低。對其上方的建構筑物安全和管道維修搶修不會造成影響，不應視為占壓。

（2）關于管道用地權利。管道依附于土地而存在。管道企業取得用地權利，是預防占壓和第三方損壞，開展管道巡護、檢測、維修等作業，保障安全運行的重要條件。公司所屬某成品油管道分別于2006、2014、2021年三次開展了管道占壓清理，耗費了企業、地方政府大量的人力、物力、財力，但管道占壓、安全距離不足問題仍然突出，其中一個深層次原因是企業用地權利不落實。

管道保護法第十四條規定“依法建設的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業應當按照管道建設時土地的用途給予補償。”通過合理補償，使管道企業與土地權利人達成協議并取得用地權利。但由于該條對影響土地使用的情形描述過于籠統，加上缺少相應的補償標準，在實踐中難以落地。

（3）關于管道高后果區。隨著城市建設快速發展，高后果區問題日益突出。2017年國家安全監管總局等八部委《關于加強油氣輸送管道途經人員密集場所高后果區安全管理工作的通知》，明確政府和企業要“管好存量、嚴控增量”，但缺乏定性和定量標準，各地理解執行不完全一致。如欽南柳成品油管道K161處，建有技師學院、警察學院等單位，屬于人員密集型Ⅲ級高后果區，但當地政府依然規劃在高后果區內繼續修建學校和其他配套設施，雖然高后果區數量沒有變化，但人口密度不斷增加，安全風險持續升高。

（4）關于管道管理體制 。管道保護法明確了各級政府部門管道保護職責，但管道安全監管職能不明確，責任沒有完全到位。如某地在中貴天然氣管道附近修建水壩蓄水養魚，將淹沒管道約400米。管道企業發現后立即制止，并主動向當地政府主管部門及公安等部門匯報，但部門之間“和稀泥、踢皮球”，最終導致水壩建成，形成重大安全隱患。管道企業最后匯報至省發改、安監等部門，經多次協調，最終將部分壩體拆除，蓄水水位降低至管道標高以下2米，給雙方都造成了經濟損失。

再如西南某鎮建設“國家級現代農業產業園”，大棚占壓蘭成渝成品油管道900多米，雖然為鋼構骨架，無實體墻及加熱設施，但仍然屬于管道保護法禁止事項。如果不清理，政府、企業都違法；如果清理，勢必引發企地矛盾。企業多次向當地政府有關部門反映無果。

管道保護法完善建議。

（1）完善管道保護體制機制。建議地方政府進一步發揮領導作用，落實政府部門管道安全保護責任，同時在管道數量較多的地區建立油氣管道安全保護專職監管部門，對安全生產和管道保護實行統一管理。明確鄉鎮一級行政單位管道保護屬地責任。建立和落實政府部門管道保護履職考核機制，將法律實施與宣傳、項目規劃建設銜接、高后區管理、外部隱患排除、第三方施工活動審查、應急響應等項工作納入考核目標。

（2）明確管道保護距離要求。根據管道保護法第十三條、第三十條、第三十一條規定，按照“保障管道及建筑物、構筑物安全和節約用地的原則”，在管道周邊5米以內、5米～200米、200米以外分別設立管道核心保護區（禁止開展危害管道安全的活動）、風險控制區（限制修建人員密集場所等）、應急響應區（在事故影響半徑范圍內設立避險區和逃生路線等），降低管道周邊安全風險及失效帶來的不良后果。

（3）完善有關禁止性條款。根據管道安全和公共安全風險大小，修訂完善相關禁止性條款，并制定相應技術規范以保證實施。對采用定向鉆、盾構隧道等穿越方式的管道上方的建構筑物，采用3PE防腐層管道上方種植樹木，修建無承重墻塑料大棚等，在合理規劃的前提下可不視作占壓隱患。

（4）保障管道用地權利。一是采取分稅制辦法，完善管輸收益與國家、沿線地方政府分配的制度設計；二是明確管道敷設用地補償標準，管道企業與土地使用權人簽訂補償協議，明確補償期限，以管道輸送價格監審周期及周圍農作物價值進行多輪次補償。三是在管道保護法第三十八條“因管道巡護、檢測、維修等作業給土地使用權人或者其他單位、個人造成損失的，管道企業應當依法給予賠償”之后增加“賠償標準參照所在地省級人民政府制定的臨時用地補償標準實施”。四是通過簽訂合同明確和落實有關各方管道保護的責任與義務。

作者簡介：侯浩，工程碩士，高級工程師，現任西南管道公司管道部副經理，長期從事長輸管道完整性管理工作，在長輸油氣管道完整性、應急搶險、安全管理方面具有一定的專業知識和豐富的實踐經驗。